Văn bản lập quy là văn bản chứa đựng các quy tắc pháp lý, do cơ quan thuộc hệ thống hành pháp hoặc cơ quan dân cử địa phương ban hành, chẳng hạn như các nghị định, thông tư, nghị quyết hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị.

Văn bản lập quy cũng có giá trị bắt buộc thi hành như luật. Song, vấn đề là cơ quan lập quy cũng là một chủ thể và do đó cũng phải ứng xử trong khuôn khổ pháp luật khi thực hiện chức năng lập quy của mình. Việc lập quy phải theo đúng thủ tục, trình tự do pháp luật quy định và nội dung văn bản lập quy phải phù hợp với quy định của văn bản luật; đặc biệt, các quy tắc chứa đựng trong văn bản lập quy phải thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan ra văn bản. Tất cả những điều này đều có thể được đem ra mổ xẻ và trở thành đối tượng của các cuộc tranh cãi, nhất là một khi quy tắc được đề ra động chạm một cách tiêu cực đến lợi ích của một chủ thể nào đó.

Ở Việt Nam, việc giải quyết các tranh cãi về tính hợp luật của một văn bản lập quy được thực hiện trong khuôn khổ kiểm tra hành chính: cơ quan cấp trên trong hệ thống quản lý nhà nước kiểm tra văn bản của cơ quan cấp dưới. Riêng các văn bản lập quy của Chính phủ, cơ quan hành chính cao nhất, thì chịu sự kiểm tra của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Cơ chế kiểm tra hành chính có những khuyết tật nội tại cố hữu khiến nó không thể được coi là sự can thiệp khách quan đích thực, là sự bảo đảm tốt nhất cho việc loại trừ các văn bản quy phạm không hợp luật. Thậm chí, cơ chế này còn chứa đựng nhiều nguy cơ tiềm ẩn đe dọa tính công bằng của pháp luật.

Một mặt, mối quan hệ thượng cấp - thuộc quyền có thể tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra đóng vai trò người đỡ đầu hào hiệp của cơ quan được kiểm tra bằng cách làm ngơ trước các quy định trái luật, hoặc bảo vệ cơ quan được kiểm tra trong các tranh cãi pháp lý. Trong chừng mực đó, cơ chế kiểm tra hành chính dung dưỡng, bao che thay vì loại trừ luật/ lệ bất công.

Mặt khác, sự lệ thuộc hành chính của cơ quan được kiểm tra đối với cơ quan kiểm tra khiến cho các giao tiếp trong khuôn khổ kiểm tra hành chính có xu hướng mang tính một chiều: cơ quan kiểm tra hạch hỏi và truyền lệnh; cơ quan được kiểm tra giải trình và thực hiện mệnh lệnh. Các cuộc kiểm tra văn bản lập quy của các địa phương do Bộ Tư pháp tiến hành năm vừa qua là ví dụ tiêu biểu. Bởi vậy, một khi quan hệ trên-dưới “có vấn đề”, thì cơ quan được kiểm tra có nguy cơ phải chấp nhận những phán xét chủ quan, nếu không muốn nói là tùy tiện, áp đặt, của cơ quan kiểm tra, về chất lượng văn bản quy phạm do mình ban hành. Cơ chế kiểm tra hành chính, do đặc điểm riêng của nó, không cho phép người được kiểm tra có cơ hội tự bào chữa, tự bảo vệ trong khuôn khổ tranh luận công khai, đối tịch, sòng phẳng và bình đẳng, trước một người kiểm tra vừa có chức năng cáo buộc, vừa là người phán xét.

Còn điều nữa là cơ chế kiểm tra hành chính không thể được kích hoạt theo sáng kiến của công dân. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có một quy tắc cho phép công dân tham gia kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, quyền này cho đến nay chỉ có ý nghĩa lý thuyết, bởi chưa có một điều luật nào chỉ rõ công dân phải đi đâu, gặp ai và làm gì trong khuôn khổ một vụ khiếu kiện chống một văn bản không hợp luật. Có thể coi kiểm tra hành chính như một loại kiểm tra nội bộ, là “chuyện trong nhà” của các cơ quan quản lý nhà nước, còn công dân chỉ là người thứ ba trong cơ chế đó. Điều này đặc biệt bất hợp lý trong điều kiện rất nhiều quy tắc trong các văn bản lập quy chi phối ứng xử của công dân trong cuộc sống dân sự.

Hiện nay, khi đứng trước một quy tắc trái luật của văn bản lập quy và việc kiểm tra hành chính đối với văn bản này vì lý do gì đó mà không vận hành, thì người dân chỉ có mỗi cách là dựa vào các phương tiện truyền thông để kêu nài, phản ứng. Ví dụ điển hình là trường hợp một chỉ thị của UBND TPHCM quy định việc xin ý kiến chấp thuận của hàng xóm mỗi khi muốn xây dựng, sửa chữa nhà, gây ồn ào cách nay ít lâu. Chỉ thị đã được thu hồi sau một thời gian chịu sức ép của dư luận qua báo chí. Tuy nhiên, giả sử báo chí không can thiệp, thì khó hình dung sự việc còn diễn biến ra sao, nhất là trong điều kiện chỉ thị của UBND TPHCM được cho là đã dựa vào các quy tắc trong một thông tư của Bộ Xây dựng; các quy tắc này, về phần mình, cũng có vấn đề về tính hợp luật.

Suy cho cùng, muốn thể chế được gọi là lành mạnh, thì phải trao quyền nói tiếng nói của công lý cho cơ quan xét xử, không chỉ mỗi khi có khủng hoảng, tranh chấp trong cuộc sống tư nhân, mà còn cả trong hoạt động quản lý nhà nước và trong việc làm luật. Việc kiểm tra hành chính đối với văn bản lập quy tồn tại theo đúng logic của quan hệ hành chính-quản lý. Nhưng trong trường hợp có tranh cãi về tính hợp luật của văn bản, thì người có quyền phán xét tối hậu phải là tòa án.

Việc giao cho tòa án quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn có tác dụng bảo đảm khả năng tham gia vào việc kiểm tra, thông qua một án kiện, của các chủ thể chịu sự chi phối của các quy tắc pháp lý có liên quan, đặc biệt là các công dân.