Chúng ta thường nghe đến tình trạng thiếu những quy định pháp luật cần thiết để điều chỉnh các quan hệ xã hội mà ít hoặc không nghe đến tình trạng thừa những quy định pháp luật không cần thiết. Thế nhưng trong thực tiễn, tình trạng thừa những quy định pháp luật không cần thiết trong các văn bản pháp luật cũng khá phổ biến. Về mặt lý thuyết nói chung, những gì thuộc về yếu tố thừa là không nên có. Khi nói đến yếu tố thừa thì đồng nghĩa với nó thường là không có tác dụng, thậm chí là phản tác dụng, có những hệ quả không tốt. Cho nên, trong các văn bản quy phạm pháp luật, những quy phạm pháp luật không cần thiết là không nên có. Một vấn đề mà chúng ta có thể khẳng định chắc chắn rằng, khi trong một văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và trong một hệ thống pháp luật nói chung chỉ chứa đựng những quy phạm pháp luật cần thiết, không có những quy phạm pháp luật không cần thiết, thì sẽ góp phần quan trọng làm cho tính hiệu lực cũng như giá trị thực tế của pháp luật cao hơn. Xin cùng trao đổi về vấn đề này dưới góc độ kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

1. Tình trạng thừa những quy định pháp luật trong các văn bản hướng dẫn thi hành

Các văn bản hướng dẫn thi hành có chức năng cụ thể hoá, chi tiết hoá các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nhưng với điều kiện rất quan trọng là không được mâu thuẫn hoặc trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Tính chất của văn bản hướng dẫn thi hành là chỉ cụ thể hoá, chi tiết hoá những điều khoản cần cụ thể, cần chi tiết hoá trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhưng thực tế các văn bản hướng dẫn thi hành cho thấy, vẫn còn khá phổ biến những văn bản mà trong đó, có những điều khoản chỉ là sự nhắc lại những điều khoản được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, hoặc là những điều khoản không cần thiết phải hướng dẫn khi điều khoản trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên đã rõ ràng và đầy đủ. Chẳng hạn, trong Nghị định 41/2005/NĐ-CP ngày 25/3/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một điều của Luật Thanh tra, thì khoản 1 Điều 2 quy định về các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ là sự nhắc lại Điều 13 của Luật Thanh tra, khoản 1 Điều 3 quy định về nguyên tắc hoạt động thanh tra chỉ là sự nhắc lại nguyên văn Điều 5 của Luật Thanh tra, Điều 4 quy định về trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước chủ yếu là sự nhắc lại Điều 6 của Luật Thanh tra. Hoặc Điều 59 Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo là sự nhắc lại nguyên văn nội dung quy định của Điều 95 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 về khen thưởng trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo v.v..

Những trường hợp như vậy đã làm cho trong văn bản pháp luật nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung thừa những quy định không cần thiết. Không những thế, nó còn có thể dễ dàng gây ra những hệ quả không tích cực như tạo ra trong tiềm thức của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi thực hiện pháp luật một quan niệm là trong văn bản hướng dẫn thi hành đã đầy đủ nên không cần, hoặc ít quan tâm đến các quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (kể cả luật của Quốc hội). Đó là một trong những lý do làm nảy sinh trong thực tiễn tình trạng coi thông tư, nghị định cao hơn luật của Quốc hội, làm giảm hiệu lực pháp lý của các đạo luật. Lẽ ra, trong văn bản hướng dẫn thi hành chỉ hướng dẫn, cụ thể hóa những điều khoản thật sự cần hướng dẫn, cần cụ thể hóa trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và như thế, khi các cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện pháp luật thì buộc phải quan tâm nhiều hơn, phải viện dẫn đến các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nhất là các đạo luật của Quốc hội. Tuy trong thực tiễn cũng có quan điểm cho rằng, văn bản hướng dẫn thi hành cần đưa cả những điều khoản đã rõ ràng, cụ thể trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên để văn bản hướng dẫn thi hành cũng có đủ những điều khoản, nhằm bảo đảm sự đầy đủ, thứ tự, kết cấu của các quy định trong một văn bản, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện văn bản trong thực tiễn, nhưng mặt hạn chế đáng kể của quan điểm này là sẽ tạo ra sự cồng kềnh không cần thiết của văn bản, nhất là tạo ra thói quen không quan tâm hoặc ít quan tâm đến những quy định trong các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.

Một điểm rất đáng chú ý của tình trạng thừa những quy định pháp luật không cần thiết trong trường hợp này, là có những điều khoản trong văn bản hướng dẫn thi hành khi nhắc lại quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nhưng nhắc lại không đúng tinh thần, thậm chí là mâu thuẫn, trái với quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Trường hợp này là thừa những quy định gây hậu quả, tác hại. Chẳng hạn, khoản 2 Điều 10 Nghị định 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 là sự nhắc lại nội dung của Điều 121 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, nhưng nhắc lại không đầy đủ, không đúng nội dung và còn có mâu thuẫn với Điều 121 Pháp lệnh. Cụ thể, khoản 2 Điều 10 Nghị định 134 quy định: “Người có thẩm quyền xử phạt hành chính lạm dụng chức vụ, quyền hạn, sách nhiễu, dung túng, bao che, không xử lý hoặc xử lý không nghiêm minh vi phạm hành chính; thiếu trách nhiệm để quá thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính; không tuân thủ nghiêm ngặt các quy định trong việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính; ra quyết định xử lý vi phạm hành chính trái pháp luật, có lỗi trong việc không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong thời hạn quy định tại Điều 56 của Pháp lệnh, nếu chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức”. Trong khi đó Điều 121 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy định: “Người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính mà sách nhiễu, dung túng, bao che, không xử lý hoặc xử lý không kịp thời, không đúng mức, xử lý vượt thẩm quyền quy định thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật”. Như vậy, khoản 2 Điều 10 của Nghị định 134 đã mâu thuẫn với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Bởi vì, điều khoản đó quy định rằng: “nếu chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức”. Quy định này cũng có nghĩa rằng, khi người có thẩm quyền đã bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì không bị xử lý kỷ luật nữa. Quy định như vậy sẽ dẫn đến tình trạng loại bỏ trường hợp người có thẩm quyền vừa bị truy cứu trách nhiệm hình sự vừa bị xử lý kỷ luật. Ngoài ra, điều khoản đó cũng không quy định trường hợp “nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật” như quy định tại Điều 121 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002.

Một ví dụ khác, khoản 2 Điều 1 Nghị định 67/2005/NĐ-CP ngày 19/5/2005 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Giám định tư pháp ghi: "Căn cứ Pháp lệnh Giám định tư pháp và Nghị định này, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ hướng dẫn cụ thể tiêu chuẩn, điều kiện bổ nhiệm giám định viên tư pháp ở từng chuyên ngành thuộc lĩnh vực do bộ, ngành mình quản lý". Đáng tiếc, quy định này đã có nội dung hướng dẫn vượt ra khỏi phạm vi của Pháp lệnh Giám định tư pháp, trái với Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 (Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là quyết định, chỉ thị, thông tư).

2. Tình trạng thừa những quy định pháp luật trong các văn bản luật chuyên ngành khi trong văn bản luật chung đã có quy định

Một yếu tố rất quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện pháp luật trong thực tiễn là xử lý đúng mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành. Trong những năm gần đây, việc xử lý mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành khi xây dựng các văn bản pháp luật ở nước ta ngày càng được quan tâm đúng mức. Chẳng hạn, Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định quan hệ dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động được gọi chung là quan hệ dân sự (Điều 1). Điều đó cũng có nghĩa rằng, Bộ luật Dân sự năm 2005 cũng được áp dụng cho các quan hệ hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động. Đồng thời, trong các luật chuyên ngành có các quy định rất cần thiết để xử lý mối quan hệ giữa các luật chuyên ngành đó với Bộ luật Dân sự. Ví dụ, khoản 3 Điều 4 Luật Thương mại năm 2005 quy định: “Hoạt động thương mại không được quy định trong Luật Thương mại và trong các luật khác thì áp dụng quy định của Bộ luật Dân sự” hoặc khoản 1 Điều 3 Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 quy định: “Đối với những quan hệ xã hội phát sinh từ hoạt động hàng không dân dụng không được Luật này điều chỉnh, thì áp dụng các quy định pháp luật tương ứng của Việt Nam”.

Trong mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, luật chung quy định những vấn đề chung, còn luật chuyên ngành chỉ quy định những vấn đề đặc thù mà không cần quy định những vấn đề chung khi những vấn đề đó đã có quy định trong luật chung. Tuy nhiên, thực tiễn quy định trong các văn bản pháp luật cho thấy rằng, đặc điểm về mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành chưa được áp dụng một cách triệt để khi xây dựng các văn bản đó. Từ đó, dẫn đến tình trạng trong các luật chuyên ngành vẫn còn thừa những quy định pháp luật không cần thiết. Chúng góp phần làm cho hệ thống pháp luật đã nhiều quy phạm lại càng nhiều hơn. Chẳng hạn, khoản 2 Điều 5 Luật Thương mại năm 2005 quy định về việc các bên trong giao dịch thương mại có yếu tố nước ngoài được thỏa thuận áp dụng pháp luật nước ngoài, tập quán thương mại quốc tế và khoản 2 Điều 4 Bộ luật Hàng hải năm 2005 quy định các bên trong hợp đồng hàng hải có yếu tố nước ngoài có quyền thoả thuận áp dụng luật nước ngoài hoặc tập quán hàng hải quốc tế, là những quy định không cần thiết, vì những vấn đề chung này cần được quy định trong Bộ luật Dân sự về hợp đồng dân sự có yếu tố nước ngoài và thực tế, Bộ luật Dân sự đã quy định các bên trong hợp đồng có quyền thỏa thuận áp dụng pháp luật nước ngoài (khoản 3 Điều 759). Tuy nhiên, Bộ luật Dân sự năm 2005 không có quy định các bên trong hợp đồng dân sự có yếu tố nước ngoài có quyền thỏa thuận áp dụng tập quán quốc tế. Đây là một điểm còn khiếm khuyết của Bộ luật Dân sự năm 2005. Cũng về vấn đề này, nhưng Luật Hàng không dân dụng năm 2006 đã xử lý tốt mối quan hệ với Bộ luật Dân sự năm 2005 khi không quy định về việc các bên trong hợp đồng hàng không có yếu tố nước ngoài có quyền thỏa thuận áp dụng pháp luật nước ngoài (như Luật Hàng không dân dụng năm 1991), vì đã có quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2005.

Không đơn thuần chỉ là thừa những quy định pháp luật không cần thiết, mà thực tiễn cho thấy rằng, nhiều trường hợp những quy định thừa về cùng một vấn đề trong luật chuyên ngành và trong luật chung lại khác nhau, dẫn đến những hệ quả pháp lý khác nhau và tạo ra sự khó khăn cho việc thực hiện pháp luật trong thực tiễn. Đây là sự bất cập đáng kể của tình trạng thừa quy định pháp luật trong trường hợp này. Chẳng hạn, trong các quan hệ dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại có yếu tố nước ngoài, việc áp dụng pháp luật nước ngoài, tập quán quốc tế là khó tránh khỏi và là sự cần thiết khách quan, nhưng phải có điều kiện (đây gọi là vấn đề bảo lưu trật tự công cộng trong khoa học tư pháp quốc tế). Tuy nhiên, Luật Thương mại năm 2005, Bộ luật Hàng hải năm 2005 và Bộ luật Dân sự năm 2005 lại quy định khác nhau về cùng vấn đề này. Luật Thương mại (khoản 2 Điều 5) và Bộ luật Hàng hải (khoản 3 Điều 4) quy định pháp luật nước ngoài được áp dụng, nếu pháp luật nước ngoài đó không trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam. Trường hợp này cũng có nghĩa là, nội dung quy định của pháp luật nước ngoài phải không trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam. Trong khi đó, Bộ luật Dân sự năm 2005 (khoản 3 Điều 759 và Điều 776) thì quy định pháp luật nước ngoài được áp dụng, nếu việc áp dụng hoặc hậu quả của việc áp dụng đó không trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam. Đáng ra, khi trong Bộ luật Dân sự đã có điều khoản quy định về vấn đề bảo lưu trật tự công cộng thì trong các luật chuyên ngành không cần có quy định này nữa. Làm như vậy vừa tránh tình trạng thừa những quy định không cần thiết, vừa tránh trường hợp cùng một vấn đề nhưng do có những quy định khác nhau nên có những hệ quả pháp lý khác nhau, gây khó khăn cho việc thực hiện pháp luật trong thực tiễn. Luật Hàng không dân dụng năm 2006 đã thực hiện theo cách này, không có quy định về vấn đề bảo lưu trật tự công cộng, vì đã được quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2005.

3. Tình trạng thừa những quy định pháp luật trong một văn bản khi việc thiết kế các quy phạm quá rườm rà

Trong những văn bản pháp luật còn cho thấy rằng, có tình trạng thừa những quy định pháp luật là do việc thiết kế những quy phạm một cách quá rườm rà. Đáng ra, có những quy phạm có thể gộp vào một quy định để bảo đảm sự tập trung, thống nhất, dễ hiểu và thuận lợi cho việc thực hiện pháp luật trong thực tiễn. Chẳng hạn, một trong những nội dung của khoản 3 Điều 759, khoản 4 Điều 759 và Điều 776 Bộ luật Dân sự năm 2005 là những quy định về điều kiện để pháp luật nước ngoài, tập quán quốc tế được áp dụng đối với quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài. Điều kiện đó là: nếu việc áp dụng hoặc hậu quả của việc áp dụng pháp luật nước ngoài, tập quán quốc tế không trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam. Ba quy định trong ba điều khoản này về cùng một vấn đề có thể gộp vào một quy định trong một điều khoản. Điều khoản đó có thể lấy tên là: “Nguyên tắc áp dụng pháp luật nước ngoài và tập quán quốc tế” như Điều 828 Bộ luật Dân sự năm 1995 đã quy định hoặc “Nguyên tắc bảo lưu trật tự công cộng”. Thế là đủ vì quy định như vậy sẽ tránh được sự rườm rà; bảo đảm sự tập trung, thống nhất, dễ hiểu, dễ thực hiện. Ngoài ra, nó còn quan trọng ở chỗ, Bộ luật Dân sự là luật chung, những quy định chung cần phải thể hiện sự tập trung, rõ ràng, đậm nét, thậm chí còn là khuôn mẫu để tạo điều kiện thuận lợi cho các luật chuyên ngành khi cần áp dụng những quy định chung của Bộ luật Dân sự.

*

Như vậy, có những trường hợp trong các văn bản pháp luật hiện hành cho thấy rằng, tình trạng thừa những quy định pháp luật không cần thiết vẫn còn phổ biến. Ví dụ như quy định trong văn bản hướng dẫn thi hành nhắc lại nguyên văn, hoặc nhắc lại những nội dung đã rõ ràng và đầy đủ trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; quy định trong văn bản luật chuyên ngành mà trong văn bản luật chung đã có quy định, hoặc cách thiết kế các quy định trong văn bản rườm rà, tản mạn. Tình trạng này tạo ra sự cồng kềnh không đáng có của văn bản pháp luật nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung. Không những thế, trong nhiều trường hợp chúng còn tạo ra sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản với nhau; tạo ra những hệ quả pháp lý khác nhau trong cùng một vấn đề và gây ra nhiều khó khăn cho việc thực hiện pháp luật trong thực tiễn. Vì vậy, khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, một vấn đề cũng rất đáng quan tâm là không để thừa những quy định pháp luật không cần thiết, nhằm góp phần tạo ra sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật; nâng cao hiệu lực pháp lý của các văn bản pháp luật, đặc biệt là các đạo luật của Quốc hội và tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện pháp luật trong thực tiễn.

ThS. Nguyễn Bá Chiến
Theo TC NCLP