Phân công, phối hợp và kiểm soát trong thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam
20:10' 19/5/2009

Nhà nước ta được Hiến pháp (1) khẳng định là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Đồng thời, Hiến pháp còn khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (2). Bài viết trình bày về việc phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay.



I. Phân công thực hiện quyền lập pháp

Ở nước ta, Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Hiến pháp có chứa các quy định về phân công thực hiện quyền lập pháp. Cụ thể như sau:

Điều 83 của Hiến pháp quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”. Câu hỏi được đặt ra ở đây là cụm từ “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền… lập pháp” được hiểu như thế nào cho đúng?

Về vấn đề này còn có ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” được hiểu đơn thuần Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm luật và sửa đổi luật. Theo quan điểm này thì phải chăng ở Việt Nam nhiều cơ quan nhà nước (3) đương nhiên có quyền đưa ra các quy phạm pháp luật để mọi người thực hiện mà không cần Quốc hội uỷ quyền? Nếu như ở nước ta, nhiều cơ quan nhà nước đương nhiên có quyền đưa ra các quy phạm pháp luật mà không cần Quốc hội uỷ quyền, thì sự thống nhất của quyền lực nhà nước trong việc đặt ra các quy phạm pháp luật cũng như sự thống nhất của hệ thống pháp luật khó có thể được bảo đảm. Hơn nữa, điều này không phù hợp với quan điểm Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam do không có sự thống nhất quyền lực nhà nước vào một đầu mối và cũng không phù hợp với nguyên tắc dân chủ đại diện mà ở đây Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân.

Vì vậy, chúng tôi nhất trí với loại ý kiến cho rằng, khái niệm “lập pháp” trong cụm từ “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” phải được hiểu trong nghĩa rộng; theo đó Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền đưa ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực bắt buộc mọi người thực hiện (4), chứ không chỉ có quyền làm luật và sửa đổi luật.

Vấn đề tiếp theo được đặt ra ở đây là Quốc hội hoàn toàn tự mình thực hiện nhiệm vụ này hay có thể uỷ quyền cho các chủ thể khác ban hành các quy phạm pháp luật.

Từ các Điều 84 và Điều 91 của Hiến pháp có thể rút ra kết luận là Quốc hội có quyền và nghĩa vụ làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; và có thể uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành các quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh về những vấn đề cụ thể. Việc uỷ quyền lập pháp ở đây cũng phải trong khuôn khổ Hiến pháp. Đối với những vấn đề quan trọng (5) được Hiến pháp quy định phải do luật định thì Quốc hội phải tự mình ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức một đạo luật, mà không được phép uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc các chủ thể khác ban hành quy phạm pháp luật.

Bên cạnh đó, Hiến pháp còn có các quy định về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể như: Chính phủ (6), Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ (7), Chủ tịch nước (8), Hội đồng nhân dân (9), Uỷ ban nhân dân (10).

Tuy nhiên, Hiến pháp không quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cáo, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, v.v..

Để cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp trong việc thực thi quyền lập pháp, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (11). Luật này đã quy định các chủ thể có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các loại hình văn bản quy phạm pháp luật do từng chủ thể này ban hành cũng như nội dung các loại hình văn bản quy phạm pháp luật này.

Ngoài những chủ thể có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong Hiến pháp, Quốc hội với việc ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã giao cho một số chủ thể khác có quyền ban hành hoặc phối hợp văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể là: Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết, Chánh án Toà án nhân dân tối cao ban hành thông tư; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành quyết định (12).

Bên cạnh đó, Luật này còn quy định một số loại văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước phối hợp ban hành. Đó là: nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (13).

Như vậy, có thể nhận thấy, ngoài việc uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh về những vấn đề cụ thể (14) theo Hiến pháp, Quốc hội với việc ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã phân công, giao một phần thẩm quyền lập pháp của mình cho nhiều chủ thể khác ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều này có ưu điểm là tạo điều kiện thuận lợi cho “các chủ thể lập pháp khác” chủ động ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập kinh tế khu vực và thế giới. Đặc biệt, phạm vi thẩm quyền lập pháp của Chính phủ được Quốc hội giao là rất rộng, theo đó Chính phủ có quyền ban hành nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội (15). Đồng thời, điều này còn góp phần làm giảm bớt gánh nặng của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp trong điều kiện Quốc hội nước ta thường họp mỗi năm hai kỳ (mỗi kỳ kéo dài khoảng một tháng) và phần lớn các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm (16).

Bên cạnh mặt được nêu trên, thì việc phân công, giao một phần thẩm quyền lập pháp của Quốc hội cho nhiều chủ thể khác nhau ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới các hình thức khác nhau có một số hạn chế sau:

Một là, có quá nhiều chủ thể cùng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều này có thể gây khó khăn trong việc bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, khó bảo đảm tính thống nhất trong việc thực thi quyền lập pháp; khó kiểm soát hoạt động lập pháp.

Hai là, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao có quyền ban hành nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật để hướng dẫn các Toà án áp dụng thống nhất pháp luật (17); Chánh án Toà án nhân dân tối cao ban hành thông tư có chứa quy phạm pháp luật để thực hiện việc quản lý các Toà án nhân dân địa phương và Toà án quân sự về tổ chức; quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chánh án Toà án nhân dân tối cao (18). Điều này có thể dẫn đến hạn chế là trong trường hợp có sự xung đột về mặt lợi ích khi thực hiện đồng thời hai chức năng là lập pháp và tư pháp thì các quy phạm pháp luật do cơ quan này ban hành khó bảo đảm tính khách quan, bảo đảm tính đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân.

Ba là, với việc phân chia một phần không nhỏ thẩm quyền lập pháp của mình cho Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác “một cách phóng khoáng” (19), thì vai trò của Quốc hội là “cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” bị giảm đi đáng kể. Liệu Quốc hội với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có còn là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp nữa hay không? Đây là vấn đề lớn cần được tiếp tục nghiên cứu, trao đổi, làm rõ nhằm góp phần bảo đảm giúp Quốc hội thực hiện đúng và đầy đủ chức năng lập pháp của mình - một chức năng truyền thống lâu đời của nghị viện các nước trên thế giới, trong đó có Quốc hội nước ta.

II. Phối hợp thực hiện quyền lập pháp

Như đã trình bày ở trên, quyền lập pháp là quyền đưa ra các quy phạm pháp luật (các chuẩn mực pháp lý) có hiệu lực bắt buộc mọi người thực hiện. Chính vì vai trò của các quy phạm pháp luật đối với hoạt động của Nhà nước và xã hội và để có được các quy phạm pháp luật có chất lượng thì việc xây dựng và ban hành quy phạm pháp luật phải được tiến hành theo quy trình nhất định với sự tham gia, phối hợp của nhiều cơ quan, tổ chức hữu quan.

1. Sự tham gia, phối hợp trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh

Trong hoạt động xây dựng luật, Hiến pháp đã có các quy định về sự tham gia, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước. Điều đó được thể hiện trước hết ngay từ công đoạn trình dự án luật.

Điều 87 của Hiến pháp quy định về các chủ thể có quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội. Theo quy định này thì các chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội là rất phong phú; không chỉ các cá nhân, cơ quan thuộc Quốc hội mà còn có cả các cá nhân, cơ quan thuộc hành pháp, tư pháp và thậm chí cả Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận cũng có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội. Việc cho phép nhiều chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội có ưu điểm là tạo cơ hội cho nhiều chủ thể tham gia vào hoạt động làm luật của Quốc hội; qua đó, Quốc hội có khả năng có nhiều dự án luật để xem xét, thông qua nhằm thực thi quyền lập pháp của mình.

Bên cạnh đó, có thể nhận thấy, đây chỉ là “quyền” trình dự án luật nên việc các chủ thể này có trình dự án luật hay không còn phụ thuộc vào tinh thần trách nhiệm (động lực về lợi ích) và các điều kiện cần thiết khác (điều kiện vật chất, kỹ thuật,...). Điều đó ảnh hưởng lớn đến tính khả thi của quy định này. Hơn nữa, việc bảo đảm tính khách quan trong các nội dung của dự án luật cũng còn là vấn đề cần có cơ chế giải quyết, nhất là trong các trường hợp có sự xung đột với lợi ích ngành, lĩnh vực mà cá nhân, cơ quan, tổ chức trình dự án phụ trách.

Một quy định quan trọng khác của Hiến pháp có liên quan cũng cần được trao đổi ở đây là quy định tại Điều 98 của Hiến pháp về quyền yêu cầu cung cấp thông tin của đại biểu Quốc hội; theo đó “Đại biểu Quốc hội có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang trả lời những vấn đề mà đại biểu Quốc hội quan tâm. Người phụ trách của các cơ quan, tổ chức, đơn vị này có trách nhiệm trả lời những vấn đề mà đại biểu Quốc hội yêu cầu trong thời hạn luật định”. Quy định này là cơ sở pháp lý giúp các đại biểu Quốc hội có được sự phối hợp với các cơ quan nhà nước hữu quan trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, nhất là trong việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội.

Ngoài ra, Hiến pháp còn có các quy định khác liên quan đến việc tham gia, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực thi quyền lập pháp như: quy định giao cho Chủ tịch nước quyền công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh (20); ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội (21), v.v..

Cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp trong lĩnh vực lập pháp, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luật này cũng có các quy định điều chỉnh mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực thi quyền lập pháp. Các quy định quan trọng về vấn đề này cần phải kể đến trước hết là các quy định về sự tham gia, phối hợp giữa Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội (lập pháp) và Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ (hành pháp) đặc biệt là trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, từ khâu lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đến khâu thẩm tra, xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh.

Trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, vai trò tham gia, phối hợp của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ được thể hiện rõ nét trong việc cho ý kiến về các đề nghị về luật, pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức khác gửi đến (22); thẩm định của Bộ Tư pháp về dự án luật, pháp lệnh (23); Chính phủ tham gia ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết không do Chính phủ trình (24); Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính; Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn nhân lực; Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm góp ý kiến về tác động của dự án đối với môi trường; Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà nước ta là thành viên (25). Bên cạnh đó, đại diện của Chính phủ và các cơ quan nhà nước hữu quan thường được mời tham dự các phiên họp cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh có liên quan cũng như các phiên họp thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội. Ngoài ra, dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết còn được cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản (26). Dự thảo còn được đăng tải để lấy ý kiến trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc cơ quan tổ chức chủ trì soạn thảo (27). Dự thảo, tờ trình và báo cáo thẩm tra về dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội được đăng tải trên trang Thông tin điện tử của Quốc hội (28).

Có thể thấy, về mặt lý luận cũng như thực tiễn, sự tham gia, phối hợp giữa Quốc hội và Chính phủ trong việc thực thi quyền lập pháp là rất cần thiết và có ý nghĩa. Với sự tham gia của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có thêm thông tin cần thiết phục vụ hoạt động lập pháp của mình, góp phần bảo đảm cho văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có chất lượng cao, sát với thực tế cuộc sống và đồng thời, tạo sự đồng thuận, tăng khả năng chấp thuận và thi hành luật trong Nhà nước và xã hội.

2. Sự tham gia, phối hợp trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch

Như đã trình bày ở trên, Quốc hội với việc ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã phân công, giao một phần không nhỏ thẩm quyền lập pháp của mình cho các chủ thể khác ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh loại hình văn bản quy phạm pháp luật do một chủ thể có thẩm quyền ban hành, còn có loại hình văn bản quy phạm pháp luật do nhiều chủ thể có thẩm quyền cùng phối hợp ban hành để hướng dẫn thi hành pháp luật có liên quan. Đó là nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (29); thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (30).

Về vấn đề này, chúng tôi nhận thấy, mặc dù đây là loại hình văn bản quy phạm pháp luật chưa được ghi nhận trong Hiến pháp, nhưng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có ưu điểm là góp phần làm rõ hơn những vấn đề pháp lý liên quan đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức hữu quan. Điều này là đặc biệt có ý nghĩa trong điều kiện pháp luật nước ta (văn bản luật, pháp lệnh) còn nhiều quy định chung chung, thiếu cụ thể, chưa đầy đủ (còn có lỗ hổng trong hệ thống pháp luật) và chưa đồng bộ. Việc phối hợp ban hành tạo sự nhất trí cao trong việc xây dựng và thống nhất hành động giữa các cơ quan nhà nước, tổ chức hữu quan. Bên cạnh những mặt được, thì việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có hạn chế là “thiếu vắng” vai trò của Quốc hội với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân trong quá trình xây dựng và ban hành loại văn bản quy phạm pháp luật này. Do quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch được “rút ngắn, đơn giản” hơn so với quy trình xây dựng luật nên tính khách quan, chất lượng của văn bản khó có thể được bảo đảm như đối với văn bản luật. Ngoài ra, trách nhiệm pháp lý của các chủ thể phối hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch cũng còn chưa rõ ràng.

III. Kiểm soát việc thực thi quyền lập pháp

Như đã trình bày ở trên, mặc dù Quốc hội được Hiến pháp khẳng định là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, nhưng Quốc hội không tự mình và cũng không thể tự mình ban hành tất cả các quy phạm pháp luật, mà có thể uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các chủ thể khác ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vấn đề đặt ra ở đây là việc kiểm soát các hoạt động thực thi quyền lập pháp như thế nào để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật?

Theo quy định tại Điều 83 của Hiến pháp thì Quốc hội vừa là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp và vừa là cơ quan thực hiện quyền giám sát tối cao đối đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, trong đó có hoạt động lập pháp. Tiếp đó, theo quy định tại Điều 84 của Hiến pháp thì Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp. Như vậy, Quốc hội vừa làm luật và sửa đổi luật và vừa giám sát, quyết định về việc liệu một đạo luật, nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật do chính Quốc hội ban hành có phù hợp với Hiến pháp hay không? Đồng thời, Quốc hội còn thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội đối với hoạt động của các chủ thể khác trong việc thực thi quyền lực nhà nước, trong đó có việc thực thi quyền lập pháp.

Tuy nhiên, cũng cần lưu ý là việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực thi quyền lập pháp ở nước ta không phải chỉ do Quốc hội tự mình thực hiện mà có sự phân công tham gia, phối hợp của nhiều chủ thể khác nhau và theo các phương thức khác nhau. Cụ thể như sau:

a) Hoạt động kiểm tra trước khi dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được thông qua

Hoạt động kiểm tra, kiểm soát trong việc thực thi quyền lập pháp được tiến hành trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ như đối với dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật thì trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua phải được tiến hành kiểm tra ở nhiều công đoạn của quy trình xây dựng luật, pháp lênh, nghị quyết như việc thẩm định của Bộ Tư pháp và xem xét thông qua của Chính phủ đối với các dự án, dự thảo do Chính phủ trình; việc tham gia ý kiến của Chính phủ đối với các dự án, dự thảo không do Chính phủ trình; việc thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội; việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật do Uỷ ban Pháp luật thực hiện; việc xem xét, cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; việc lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp, các vị đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức, cá nhân và các đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản (31). Thông qua các hoạt động kiểm tra này, nếu phát hiện dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có nội dung không bảo đảm tính hợp hiến thì phải chỉnh sửa lại cho phù hợp.

b) Hoạt động kiểm tra pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sau khi đã được thông qua nhưng chưa được Chủ tịch nước công bố

Theo pháp luật hiện hành (32) thì Chủ tịch nước có quyền đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày pháp lệnh, nghị quyết được thông qua; nếu pháp lệnh, nghị quyết đó vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất.

c) Hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật sau khi có hiệu lực

Việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật còn được tiến hành sau khi văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực và được quy định chủ yếu trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (33). Theo đó, nhiều cơ quan nhà nước (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ) trong phạm vi thẩm quyền được giao có trách nhiệm giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật (34). Việc giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung sai trái hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái.

Có thể nhận thấy, vai trò của Quốc hội với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân được đề cao trong hoạt động kiểm soát việc thực thi quyền lập pháp. Bên cạnh đó, hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp ở nước ta cũng bộc lộ một số hạn chế, bất cập sau đây:

Một là, cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp chủ yếu dựa vào việc giám sát tối cao của Quốc hội. Trong khi đó, Quốc hội lại gồm các đại biểu đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân; số lượng đại biểu Quốc hội là các chuyên gia pháp luật không nhiều, đa số đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm. Cơ cấu tổ chức của Quốc hội như vậy, không giống cơ cấu tổ chức của cơ quan tài phán (cơ quan xét xử gồm các thẩm phán chuyên nghiệp), là không phù hợp với việc thực hiện hoạt động tài phán này (xem xét, quyết định về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản luật). Khác với nước ta, hoạt động tài phán này ở các nhà nước pháp quyền khác trên thế giới được giao cho một cơ quan chuyên trách có chức năng giám sát và bảo vệ hiến pháp thực hiện.

Hai là, Quốc hội là cơ quan quan trọng cấu thành bộ máy nhà nước. Vì vậy, Quốc hội cũng phải tự mình tuân thủ Hiến pháp, kể cả trong lĩnh vực lập pháp. Tuy nhiên, ở nước ta hiện nay “cũng chưa có một cơ chế nào để giám sát chính hoạt động của Quốc hội và giám sát tính hợp hiến của các đạo luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành... Hình thức kiến nghị thông qua hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội chưa thực sự đem lại hiệu quả” (35).

Ba là, thẩm quyền giám sát (kiểm soát) bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động thực hiện quyền lập pháp được giao cho nhiều chủ thể khác nhau, nhưng lại thiếu sự phân định trách nhiệm rõ ràng nên dẫn đến tình trạng chồng chéo, khó tránh khỏi việc ỷ lại, đùn đẩy trong hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp.

Bốn là, việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật không được thực hiện thông qua cơ chế tài phán và vì vậy, khó bảo đảm tính đúng đắn, khách quan trong các quyết định xử lý.

IV. Một số kiến nghị

Qua trình bày, phân tích ở trên và để bảo đảm cho Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp và góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân và vì dân, chúng tôi xin có một số kiến nghị như sau:

1)    Cần tiếp tục tăng cường số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách theo hướng xây dựng một Quốc hội hoạt động thường xuyên hơn để có đủ điều kiện và năng lực thực hiện tốt chức năng lập pháp của mình, tăng cường ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức luật;

2)    Rà soát, nghiên cứu giảm số lượng chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

3)    Giảm việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh;

4)    Hạn chế tối đa và tiến tới xoá bỏ loại hình “nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành Luật hoặc Pháp lệnh”;

5)    Hạn chế việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch;

6)    Áp dụng có hiệu quả hình thức uỷ quyền lập pháp trong các trường hợp cụ thể;

7)    Cần nghiên cứu xoá bỏ loại hình văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan tư pháp ban hành để các cơ quan này có điều kiện tập trung vào hoạt động xét xử của mình và đồng thời, nghiên cứu, xây dựng lộ trình áp dụng án lệ trong hoạt động xét xử để bảo đảm sự bình đẳng của công dân trước pháp luật;

8)    Cần sớm nghiên cứu thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách (có thể thành lập Toà án hiến pháp) có tính độc lập và chuyên nghiệp cao, có chức năng kiểm soát việc tuân theo Hiến pháp của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp với một trong các nhiệm vụ chính là phán quyết về mức độ vi hiến của các văn bản quy phạm pháp luật (kiểm soát việc thực thi quyền lập pháp)(36).

(*)TS. Viện Nghiên cứu Lâp pháp.

(1) Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001

(2) Điều 2 của Hiến pháp.

(4) Cũng theo quan điểm này thì nhiều cơ quan nhà nước ta có quyền ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật (quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật), nhưng chỉ được ban hành khi được uỷ quyền.

(5) Ví dụ như Hiến pháp quy định: “Thể thức trưng mua, trưng dụng (tài sản của cá nhân hoặc tổ chức) do luật định” (Điều 23); “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” (Điều 51); “Thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định” (Điều 87); “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 118); “Toà án nhân dân xét xử công khai, trừ trường hợp do luật định” (Điều 131), v.v...

(3) Lưu ý là ở nước ta hiện nay có nhiều văn bản do cơ quan nhà nước ban hành có chứa quy phạm pháp luật như: Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Nghị quyết của Chính phủ, v.v...

(6) Điều 115 của Hiến pháp.

(7) Điều 116 của Hiến pháp.

(8) Điều 106 của Hiến pháp.

(9) Điều 120 của Hiến pháp.

(10) Điều 124 của Hiến pháp.

(11) Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (sau đây gọi là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật) thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002.

(12) Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(13) Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(14) Khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “Pháp lệnh của ủy ban thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật”.

(15) Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của ủy ban thường vụ Quốc hội. Điểm 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(16) Mặc dầu Hiến pháp không có quy định cụ thể việc Quốc hội uỷ quyền cho các chủ thể (như Chính phủ, các Bộ) ban hành quy pháp pháp luật, nhưng việc Quốc hội uỷ quyền cho các chủ thể này ban hành quy phạm pháp luật là cần thiết. Bởi vì Quốc hội (ngay cả trường hợp Quốc hội hoạt động thường xuyên) không thể tự mình và không nhất thiết phải ban hành tất cả các quy phạm pháp luật trong các đạo luật, để giảm nhẹ gành nặng cho Quốc hội đối với những vấn đề ít quan trọng và đối với những quan hệ xã hội chưa ổn định thì việc uỷ quyền cho cơ quan hành pháp ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, nhằm bảo đảm cho cơ quan hành pháp có sự năng động cần thiết; và qua đó góp phần bảo đảm cho quy phạm pháp luật luôn phù hợp với thực tế xã hội hơn.

(17) Điều 17 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(18) Điểm 1 Điều 18 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(19) Điều đáng chú ý ở đây là việc cho phép Chính phủ ban hành “nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành Luật hoặc Pháp lệnh”.

(20) Đây cũng là một hoạt động không thể thiếu trong quy trình lập pháp ở nhiều nước trên thế giới và do nguyên thủ quốc gia thực hiện nhằm công khai văn bản quy phạm pháp luật cho mọi người biết và thực hiện. Khoản 1 Điều 103 của Hiến pháp.

(21) Điểm 7 Điều 91 của Hiến pháp.

(22) Điều 23 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(23) Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(24) Điều 40 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(25) Khoản 3 Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(26) Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(27) Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(28) Điều 48 và Điều 51 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(29) Điều 73 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(30) Điều 74 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(31) Xem Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(32) Điểm 7 Điều 103 Hiến pháp; khoản 2 Điều 57 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(33) Các điều từ Điều 87 đến Điều 91 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật hoạt động giám sát của Quốc hội.

(34) Xem Điều 89, 90 và 91 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

(35) Xem Bài phát biểu khai mạc của Phó Chủ tịch Quốc hội, Nguyễn Văn Yểu tại Hội thảo khoa học về cơ chế bảo hiến ở Việt Nam tại Vinh, từ ngày 22-24/3/2005.

(36) Xem “Hoạt động của Quốc hội với vấn đề bảo hiến ở Việt Nam” của TS. Lương Minh Tuân, trong Kỷ yếu hội thảo “Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển”, NXB. ChÝnh trÞ Quèc gia, Hµ Néi n¨m 2006.

TS. Lương Minh Tuân - Viện nghiên cứu lập pháp
Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp điện tử 
Các tin tiếp
Các tin trước
TIÊU ĐIỂM
Xem nhiều nhất