Chùa Thiên Mụ - Thừa Thiên Huế. Ảnh: ST

1. Một số vấn đề chung về giám sát xã hội

Xuất phát từ việc được nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau mà hiện nay cũng đang tồn tại những quan điểm không hoàn toàn giống nhau về GSXH. Tuy nhiên, có thể hiểu đơn giản rằng: GSXH là một hình thức giám sát của các chủ thể ngoài nhà nước thông qua các tổ chức của họ hoặc bằng hình thức hoạt động trực tiếp của các công dân đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, của đảng cầm quyền, của các thiết chế chính trị - xã hội và về những vấn đề mà xã hội quan tâm.

Với quan niệm như trên, có thể nhận thấy một số đặc điểm đáng lưu ý của GSXH như sau:

- GSXH là hình thức giám sát không mang tính quyền lực nhà nước. Đó là sự tham gia, đối trọng của xã hội đối với quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị của đảng cầm quyền về những vấn đề hệ trọng mà xã hội quan tâm. Về bản chất, nó là hình thức giám sát có sự tham gia rộng rãi của toàn xã hội mà nòng cốt là một số tổ chức có chức năng chuyên trách (chẳng hạn, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam).

- Nội dung, hình thức, phạm vi của GSXH vì thế, được phân biệt với giám sát của Quốc hội, của Hội đồng nhân dân các cấp; với công tác kiểm tra, giám sát của Đảng với tư cách là những hình thức giám sát chuyên biệt.

- Phương thức của GSXH được thực hiện trước tiên, thông qua các tổ chức chính trị - xã hội rộng lớn của nhân dân (Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của nó); thông qua các tổ chức xã hội nghề nghiệp (các Hội) và, bằng hình thức giám sát trực tiếp hoặc gián tiếp của mỗi công dân.

- Mục đích của GSXH không phải là tạo ra sự đối lập giữa dân chúng với Nhà nước và hệ thống chính trị. Trái lại, với bản chất của mình, GSXH là một sự bổ sung quan trọng, khách quan cho những hình thức giám sát truyền thống, chuyên môn trong bộ máy nhà nước và của hệ thống chính trị. Nhờ đó, không chỉ hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước mà toàn xã hội có được sự đối trọng, cân bằng cần thiết để nó được tổ chức và vận hành theo hướng công bằng, dân chủ và sáng suốt hơn.

- Nói đến GSXH không thể không thấy mối liên hệ mật thiết giữa nó với phản biện xã hội như là hai mặt của một vấn đề: thực hiện giám sát sẽ xuất hiện nhu cầu phản biện và phản biện là một hình thức, cơ sở quan trọng để giám sát. Về phía mình, mục tiêu của phản biện cũng là để giám sát có cơ sở và đạt hiệu quả cao hơn. Tuy nhiên, bàn về mối quan hệ này là chuyện không nhỏ và vì thế, xin không đặt ra vấn đề đó trong bài viết này.

2. Quan hệ giữa Nhà nước pháp quyền và giám sát xã hội

Với những đặc trưng của mình, nhà nước pháp quyền (NNPQ) có mối liên hệ hết sức mật thiết với GSXH. Có thể nêu ra các cơ sở của mối liên hệ này như sau:

- Một trong những nguyên tắc cơ bản của NNPQ là quyền lực nhà nước không chỉ được phân chia, đối trọng mà còn phải được giám sát chặt chẽ. Cơ chế giám sát này được thực hiện bởi nhiều chủ thể (cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp…); thông qua nhiều hình thức (trực tiếp /gián tiếp; quyền lực nhà nước /phi quyền lực nhà nước) nhưng trong đó, giám sát từ phía xã hội đối với Nhà nước phải là một kênh hết sức quan trọng và không thể thay thế. James Madison, một người Mỹ được mệnh danh là “cha đẻ của Hiến pháp” đã khẳng định: “Nếu con người là những thiên thần thì không cần thiết phải có chính quyền. Nếu những thiên thần cai quản thì không cần thiết phải có sự kiểm soát đối với chính quyền dù từ bên ngoài hay bên trong” (1). Thực tế cho thấy, giám sát từ bên trong bộ máy nhà nước bằng chính cơ chế quyền lực nhà nước tuy có vai trò cốt yếu, nhưng dẫu sao nó cũng không có khả năng giám sát hết các vấn đề, lĩnh vực quan trọng, cấp bách mà xã hội phát hiện và quan tâm. Trong những trường hợp như thế, GSXH sẽ là một sự bổ sung tuyệt vời đối với sự giám sát có tính quyền lực nhà nước để hoạt động giám sát trong toàn xã hội sẽ trở nên toàn diện và có hiệu quả hơn.

- James Medison còn cho rằng “trong việc tạo khuôn khổ cho một chính quyền do con người quản lý con người, điều khó khăn nhất là ở chỗ: trước hết, chính quyền phải có khả năng kiểm soát những người bị quản lý; kế tiếp, chính quyền phải có nghĩa vụ kiểm soát lẫn nhau” (2). Tuy nhiên, rất dễ để thấy rằng, dù có chặt chẽ và ràng buộc đến bao nhiêu thì việc các cơ quan nhà nước giám sát lẫn nhau vẫn chỉ là sự giám sát của những người trong cuộc. Xét đến cùng, họ đều có chung những lợi ích của cơ quan công quyền và vì thế, toàn bộ những lợi ích đó chưa hẳn đã phù hợp với lợi ích chung của xã hội. Bởi vậy, GSXH sẽ trở thành một hình thức kiểm tra, phản biện đối với giám sát nhà nước và buộc nó phải trở nên toàn diện, khách quan, dân chủ hơn. Sự giám sát và đối trọng của xã hội nếu được tổ chức và thực hiện có hiệu quả, bao giờ cũng tạo ra một sức ép rất đáng kể đối với Nhà nước, buộc các cơ quan nhà nước phải hành động theo ý chí và mục tiêu chung của toàn xã hội. Theo logic đó, NNPQ cần tới GSXH như là một hình thức giám sát đối với chính sự giám sát của mình.

- Như một quy luật, trong xã hội có NNPQ luôn tồn tại ba trụ cột cơ bản: kinh tế thị trường, NNPQ và xã hội dân sự (XHDS). Trong đó, GSXH còn liên quan mật thiết với XHDS như là một lĩnh vực phi quyền lực nhà nước nhưng lại có khả năng hỗ trợ rất đắc lực cho quyền lực nhà nước trong một nền kinh tế thị trường. XHDS là nơi thể hiện nguyên tắc bình đẳng về quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước và công dân; nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm; nguyên tắc cái gì xã hội có thể làm và làm tốt hơn Nhà nước thì Nhà nước không cần thiết phải làm và đặc biệt, XHDS là mảnh đất màu mỡ cho sự nảy sinh và phát triển các hình thức hoạt động của các cá nhân, nhóm, cộng đồng ngoài Nhà nước và thị trường… Với ý nghĩa đó, GSXH một mặt, là nhu cầu khách quan của một XHDS phát triển lành mạnh nhưng mặt khác, nó phải lấy XHDS làm cơ sở, lực lượng và phương thức hoạt động của mình. Như vậy, có thể nói trình độ phát triển của một XHDS chính là điều kiện quy định tính chất và trình độ của hoạt động GSXH trong xã hội đó.

- Trong một NNPQ đích thực thì cả Nhà nước lẫn pháp luật đều phải lấy con người và những quyền cơ bản của họ làm mục tiêu và giới hạn cao nhất của mình. Do vậy, sự tồn tại của Nhà nước và pháp luật phải vì con người và phụng sự cao nhất cho con người. Trong khi đó, GSXH là hình thức thể hiện quyền con người, quyền của công dân đối với Nhà nước và xã hội của họ. Vì thế, nếu Nhà nước muốn tôn trọng quyền con người thì phải tự nguyện ràng buộc mình vào sự giám sát của xã hội và hơn thế, phải tạo lập một cơ chế thuận lợi để công dân của mình có nhiều hơn các cơ hội và điều kiện tham gia vào hoạt động GSXH. Trong bối cảnh hiện nay, không phải ngẫu nhiên mà Đảng cộng sản Việt Nam chủ trương “xây dựng NNPQ xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân” lại vừa khẳng định một luận điểm quan trọng: “Nhà nước ban hành cơ chế để Mặt trận và các đoàn thể nhân dân thực hiện tốt vai trò giám sát và phản biện xã hội” (3).

- Về phía mình, trong môi trường NNPQ thì GSXH luôn có nhiều tiền đề thuận lợi để phát triển và hoàn thiện. Trước hết, những hoạt động của xã hội nhằm thực hiện chức năng giám sát sẽ có điều kiện được tổ chức khoa học, hợp lý, tuân thủ pháp chế chung và do vậy, sẽ hoạt động thiết thực và hiệu quả hơn. Mặt khác, trong môi trường, khuôn khổ pháp lý khá hoàn thiện do NNPQ tạo nên thì hoạt động GSXH càng có thêm những tiêu chí và công cụ hữu hiệu để thực hiện sự giám sát của mình một cách có cơ sở, bớt đi những kết luận cảm tính, thiếu căn cứ hay xuất phát từ những động cơ, mục tiêu cá nhân. Nói khác đi, NNPQ vừa tạo lập môi trường, thiết chế lại vừa cung cấp những công cụ, phương tiện thực thi khá hoàn hảo cho GSXH.

3. Một số kiến nghị

Trong điều kiện xây dựng NNPQ xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, quá trình xác lập và tăng cường vai trò của hoạt động GSXH đang đặt ra một số vấn đề cần được nhận thức và xử lý theo hướng sau:

3.1 Tiếp tục đẩy mạnh công cuộc cải cách bộ máy nhà nước theo những nguyên tắc của NNPQ xã hội chủ nghĩa một cách đồng bộ trên tất cả các phương diện nhằm tạo những tiền đề quan trọng cho hoạt động GSXH. Trong đó, đặc biệt quan tâm đến các hoạt động xây dựng thể chế, chính sách có liên quan; tạo lập các thiết chế giám sát có hiệu lực mà nòng cốt là tăng cường vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của nó; tăng cường hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước về thanh tra, kiểm sát và xử lý các vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức về GSXH; nâng cao năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước với tư cách vừa là đối tượng của GSXH lại vừa là chủ thể hỗ trợ cho hoạt động GSXH có hiệu quả hơn.

3.2 Nhanh chóng xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về hoạt động GSXH nhằm khắc phục những bất cập trong lĩnh vực này như: phương thức và cơ chế giám sát chưa rõ ràng, còn trùng lặp và chưa đặc thù cho từng chủ thể giám sát; có tính hình thức nhiều hơn là hiệu quả thực tế; chưa có những biện pháp chế tài thích hợp với việc tiếp nhận và xử lý kết quả giám sát của nhân dân… Để nâng cao hiệu quả của hoạt động GSXH trong tình hình mới, rất cần có một văn bản quy phạm pháp luật riêng, có hiệu lực pháp lý cao về vấn đề này theo hướng, trước mắt, có thể nghiên cứu để ban hành dưới hình thức pháp lệnh và sau đó rút kinh nghiệm để nâng lên thành Luật Giám sát xã hội. Đồng thời, gấp rút hoàn chỉnh để ban hành luật về hội, hoàn thiện pháp luật về quyền làm chủ ở cơ sở của nhân dân…

3.3 Thay đổi mạnh mẽ về nhận thức của các chủ thể trong xã hội về hoạt động giám sát bằng nhiều hình thức, mức độ để tạo tiền đề cho GSXH dần dần được hình thành và đi vào nề nếp. Trước tiên, sự thay đổi đó phải bắt đầu từ các cơ quan của Đảng, của Nhà nước và của lãnh đạo các tổ chức chính trị - xã hội ở nước ta. Theo đó, những biểu hiện như không thích bị giám sát, sợ giám sát hoặc chỉ làm cho có hình thức… trong các cơ quan, tổ chức nói trên phải được coi là những biểu hiện mất dân chủ, độc quyền, đặc quyền, cục bộ như là những biểu hiện nghiêm trọng về thái độ chính trị trong một NNPQ và XHDS lành mạnh. Cải tạo những hiện tượng đó bằng giáo dục tư tưởng hoặc bằng sự lên án của dư luận xã hội là chưa đủ, mà còn cần tới sự hỗ trợ của những chế tài về chính trị, hành chính thích hợp hơn.

3.4 Muốn giám sát có hiệu quả, không những phải có thông tin mà còn cần có thông tin đầy đủ, chân xác. Thực tế cho thấy, những nỗ lực của chủ thể giám sát để có được thông tin cần thiết thường không đem lại kết quả như mong muốn và trong nhiều trường hợp trở nên bất lực. Điều này có nguyên nhân từ chỗ: các nguyên tắc dân chủ, công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta hiện nay chưa thật sự được đảm bảo; quyền thông tin và quyền được thông tin của công dân vì thế cũng chưa được tôn trọng và được hiện thực hóa bằng nghĩa vụ cụ thể từ phía các cơ quan nhà nước; tổ chức chính trị, xã hội. Nếu những biểu hiện như thế không những không được khắc phục mà còn trở nên phổ biến và nghiêm trọng hơn thì GSXH chỉ tồn tại như một câu chuyện hoang đường, hài hước. Ngay trong những ngày đầu thành lập Nhà nước ta, khi chỉ đạo về cách tổ chức các ủy ban nhân dân ở các cấp, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhấn mạnh một vấn đề: “Trong một thời hạn (Chính phủ sẽ định), ủy ban nhân dân phải chiêu tập đại hội địa phương để báo cáo công việc đã làm và đưa ra thảo luận các công việc đã làm…” (4) như là một yêu cầu về tính công khai và nghĩa vụ cung cấp thông tin của cơ quan công quyền lúc đó. Vì thế, nếu có một đạo luật về giám sát xã hội, vấn đề này hiển nhiên phải trở thành một nội dung quan trọng của nó.

3.5 Cả hệ thống chính trị phải có những nỗ lực vượt bậc để kiến tạo những tiền đề cơ bản cho việc hình thành một XHDS như là một môi trường thuận lợi cho hoạt động GSXH. Tuy XHDS không thể là liều thuốc linh nghiệm có thể chữa mọi căn bệnh của thể chế chính trị, thể chế nhà nước, nhưng nó có khả năng kiềm chế các căn bệnh đó bằng phương thức điều trị đặc thù là phản biện, đối trọng, cân bằng với quyền lực nhà nước và quyền lực chính trị. Bằng cách đó, XHDS có khả năng đòi hỏi Nhà nước phải tôn trọng những quyền cơ bản của công dân có liên quan đến GSXH như quyền lập hội, quyền hội họp, quyền được thông tin, quyền tự do ngôn luận, quyền tự do báo chí… Đồng thời, XHDS cũng tạo ra những áp lực chính đáng để buộc các cơ quan công quyền, tổ chức lãnh đạo chính trị phải công khai và xã hội hóa các hoạt động xây dựng, ban hành và thực thi chính sách công theo hướng dân chủ, công bằng, có lợi cho xã hội nhiều hơn.

Tóm lại, trong một xã hội có hoặc đang xây dựng NNPQ thì GSXH vừa là đòi hỏi khách quan, lại vừa là động lực quan trọng cho sự tồn tại và phát triển của NNPQ đó.

(1) Richard C. Schoroeder, Khái quát về chính quyền Mỹ, Nxb. Chính trị Quốc gia, H, 1999, tr. 55.

(2) Như trên, tr. 56.

(3) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. CTQG, H, 2006, tr. 124.