Những bất cập trong chính sách đất đai và hệ quả
3:2' 30/8/2009


Sau đổi mới năm 1986, Việt Nam đã có nhiều thay đổi trong chính sách kinh tế và thực tế đã giành được nhiều thành công lớn trong tăng trưởng và phát triển kinh tế. Chính sách đất đai là một trong những thay đổi lớn đó nhằm phù hợp với sự chuyển dịch của nền kinh tế, đáp ứng kịp quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Trong thời gian đầu của quá trình đổi mới, trước những khó khăn và yêu cầu về lương thực nên chính sách đất đai chủ yếu tập trung vào sản xuất nông nghiệp. Sau khi vượt qua khó khăn này và trở thành nước xuất khẩu lương thực có tầm cỡ trên thế giới, với mục tiêu đã chọn là phát triển công nghiệp và dịch vụ, giảm dần tỷ trọng nông nghiệp, chính sách đất đai có xu hướng tạo điều kiện thuận lợi mở đường cho phát triển công nghiệp và dịch vụ. Trước quá trình đô thị hóa và phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, các luật và chính sách liên quan tới đất đai đã liên tục được bổ sung, sửa đổi nhưng vẫn nhanh chóng trở lên lạc hậu và có nhiều điểm không phù hợp với thời cuộc. Điều này đã gây ra nhiều vấn đề như tham nhũng, lãng phí, tranh chấp, kiện cáo làm giảm hiệu quả sử dụng đất. Là quốc gia đang phát triển, đất đai là một nhân tố đầu vào quan trọng đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế, những tranh chấp và bất ổn trong chính sách đất đai sẽ có tác động xấu tới môit rường kinh doanh và gây ra những cản trở mạnh tới phát triển tổng thể kinh tế - xã hội. Bài viết phân tích những bất cập trong chính sách đất đai và hệ quả của chính sách này.

Trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, những yêu cầi phát triển kinh tế và xã hội đã làm mục đích sử dụng đất phải thay đổi. Nhu cầu sử dụng diện tích đất dành cho sản xuất công nghiệp, hạ tầng, xây dựng đô thị ngày càng tăng và diện tích đất nông nghiệp ngày càng thu hẹp. Sự thay đổi và phát triển nhanh chóng của nền kinh tế đã làm nảy sinh nhiều vấn đề mới trong quản lý và sử dụng đất đai. Chính vì vậy, hệ thống pháp luật Đất đai đã liênt ục được bổ sung và sửa đổi[1] nhằm giải quyết những mâu thuẫn đó. Tuy nhiên, những bổ sung và sửa đổi này chỉ đáp ứng phần nào những mâu thuẫn nảy sinh đó và thực tế việc sử dụng và quản lý thị trường đất đai vẫn còn nhiều bất cập[2].

Mặc dù Luật Đất đai đã bổ sung việc xây dựng giá đất do ủy ban nhân dân cấp tỉnh đưa ra là thống nhất hệ thống tài chính đất đai dựa trên nguyên tắc một giá đất. Tuy nhiên, sự tồn tại hai hệ thống giá - là giá do Nhà nước qui định và giá trên thị trường đất đai, vẫn đang là một vấn đề phức tạp trong quản lý đất đai. Tất nhiên, ở mọi quốc gia đều tồn tại song song 2 hệ thống giá này, nhưng điều quan trọng là khoảng cách giữa 2 hệ thống giá là không quá xa và nó phản ánh đúng quan hệ cung cầu trên thị trường. Thông thường, trong một nền kinh tế hoạt động tốt và ổn định thì giá đất của 2 hệ thống này thường là tương đồng nhau (Đặng Hùng Võ, 2004). Điều này thể hiện sự thiết lập chính xác khung giá đất của cơ quan quản lý đất đai và phản ánh chân thực khả năng sinh lợi từ đất[3]. Hiện tại, sự chênh lệch giữa  hệ thống giá đất ở Việt Nam là khá lớn, giá đất thực tế ở nhiều khu vực đô thị và vùng ven đô quá cao so với khả năng sinh lời từ việc sử dụng đất. Theo Đặng Hùng Võ (2006a) thì trong giái đoạn 1993-2003, tồn tại cơ chế tài chính 2 giá đất với mức giá do Nhà nước qui định chỉ bằng khoảng 20% đến 40% giá đất trên thị trường và giá đất phi nông nghiệp đã tăng từ 50 lần đến 100 lần trong giai đoạn này. Sự chênh lệch xuất phát từ sự yếu kém của hệ thống tài chính đất đai và hệ thống quản lý đất đai, ít sử dụng các công cụ kinh tế điều tiết để quản lý đất đai. Cũng theo nghiên cứu của VNCI (2006) thì việc định giá đất hiện nay vẫn chưa dựa trên các tiêu chí hoặc các cơ sở cụ thể và chưa có một hội đồng định giá đất độc lập sẽ khó có thể bảo vệ quyền lợi của các doanh nghiệp. Hiện tại, việc đánh giá đất dựa trên khả năng sinh lời và điều kiện cơ sở hạ tầng sẽ xó những kết quả rất khác nhau trên cùng một mảnh đất, bởi những quyết định hoàn toàn dựa trên cảm tính của các cán bộ định giá. Tất nhiên, các doanh nghiệp có thể khiếu nại nếu giá trị đất bị định giá không đúng nhưng rất hiếm khi họ là người được thừa nhận là bên đúng.

Điểm bất cập nữa trong việc xác định khung giá đất dựa trên giá thị trường là không nêu được cơ sở để xác định giá thị trường. Tại sao khung giá do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố tui định chỉ được điều chỉnh vào tháng 1 hàng năm trong khi giá đất có thể thay đổi hàng tháng? Mặc dù Luật Đất đai năm 2003 trên cơ sở xác lập hệ thống một giá đất, nhưng trên thực tế giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh qui định mới chỉ đạt từ 50% tới 70% giá thị trường (Võ, 2006a). Dù Nghị định số 17/2006/NĐ-CP bổ sung sửa đổi đã cho phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể linh hoạt điều chỉnh mức giá để phù hợp với giá thực tế trên thị trường, nhưng nó vẫn thực sự không phát huy được hiệu quả như mong muốn. Những khiếm khuyết đó đã gây ra sự khó khăn trong giải phóng mặt bằng và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Hiện tượng đầu cơ và cơ chế “xin-cho” diễn ra phổ biến đã tạo cơ hội tham nhũng trong quản lý đất đai có cơ hội phát triển mạnh. Thị trường đất đai bị méo mó và thể hiện nhiều khuyết tật, việc thực hiện thế chấp, góp vỗn bằng bất động sản vẫn gặp nhiều khó khăn nên nguồn vốn tiềm ẩn từ đất đai không được khai thức triệt để. Luật Đất đai đã được sửa đổi và bổ sung nhiều lần nhưng những nội dung quản lý nhà nước về đất đai vẫn chưa được rõ ràng như trong Chương II Luật Đất đai sửa đổi năm 2003 chỉ mới qui định “quyền của Nhà nước đối với đất đai và quản lý nhà nước về đất đai” chứ không nói tới nghĩa vụ và trách nhiệm của Nhà nước trong lĩnh vực này).

Hơn nữa, nhiều qui định vẫn rất chung chung, không qui định rõ đất đai cần quản lý như thế nào? Ví dụ, trong Luật Đất đai sửa đổi bổ sung năm 2003, trong phần “Tổ chức cơ quan quản lý đất đai” đã nêu rằng “Cơ quan quản lý đất đai đựoc thành lập thống nhất từ Trung ương đến cơ sở”, “Cơ quan quản lý đất đai ở cấp nào thì trực thuộc cơ quan hành chính Nhà nước cấp đó”, và “Cán bộ địa chính cấp xã, phường, thị trấn là do Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã tương ứng bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm”. Những qui định như vậy sẽ rất mơ hồ và quyền hành sẽ tập trung hết vào tay một số người ở các cấp hành chính trong nhiệm kỳ làm việc. Tuy nhiên, vì họ chỉ chịu trách nhiệm đối với những quyết định liên quan tới đất đai trong nhiệm kỳ mình làm việc và những hậu quả từ những sai phạm về sau không bị xử lý dẫn tới tình trạng “biết sai nhưng vẫn làm”.

Sự thiếu phù hợp và nhất quán giữa qui hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội và thời hạn giao đất cho người sử dụng dẫn tới những mâu thuẫn phát sinh và gây ra những khó khăn cho các doanh nghiệp. Theo như qui định tại Điều 25 Luật Đất đai thì qui hoạch tổng thể là 10 năm và có thể được xem xét sửa đổi 5 năm 1 lần, trong khi thời hạn giao đất cho các dự án đầu tư của doanh nghiệp là 50 năm. Với thời gian thay đổi qui hoạch như vậy thì đã có rất nhiều doanh nghiệp phải di dời do thay đổi qui hoạch. Điều này thường gây ra các thiệt hại và rủi ro cho các doanh nghiệp do đền bù thường không đủ bù đắp chi phí mà doanh nghiệp phải gánh chịu. Quan trọng hơn, nó làm mất cơ hội kinh doanh vì doanh nghiệp sẽ phải mất một thời gian dài để xây dựng cũng như ổn định sản xuất kinh doanh. Những thay đổi như vậy sẽ làm cho các doanh nghiệp có tâm lý lo ngại và sẽ phải lựa chọn phương án đầu tư ngắn hạn, dẫ tới tình trạng sử dụng đất thiếu hiệu quả.

Sự mâu thuẫn giữa các qui định trong Luật Đất đai với các luật khác gây ra nhiều khó khăn và phiền toái cho các nhà đầu tư và người sử dụng đất. Ví dụ, mâu thuẫn giữa Luật Đất đai với Luật Xây dựng đó là: theo Điều 122 Luật Đất đai năm 2003, yêu cầu hồ sơ xin cấp đất của nhà đầu tư phải có đơn xin cấp đất, giấy phép đầu tư ( quyết định đầu tư), và hồ sơ dự án mới được giao đất. Nhưng theo Điều 37 Luật Xây dựng thì nhà đầu tư lại phải có các văn bản: thông tin giải trình về sự án (tác động về kinh tế, xã hội, môi trường...), thiết kế cơ bản cho các công trình (thiết kế công trình, giải pháp xây dựng và sử dụng đất), nên nhà đầu tư không thể xin phê duyệt và cấp phép đầu tư nếu không có đất cho dự án. Mâu thuẫn giữa Luật Đất đai với Luật Dân sự như: trước khi Luật Đất đai 2003 được ban hành thì mọi hợp đồng, giấy tờ về chuyển quyền sử dụng đất không có công chứng hoặc chứng nhận của chính quyền cơ sở thì có hiệu lực thi hành, nhưng theo qui định của pháp luật dân sự lại không có hiệu lực thi hành.

Mâu thuẫn giữa Luật Đất đai với những luật, chính sách phát triển kinh tế khác cộng với những điểm còn chưa rõ ràng của Luật này đã tạo nhiều bất ổn trong phát triển kinh tế tổng thể và gây ra những lãng phí và tranh chấp không đáng có. Mặc dù chính sách đất đai được thay đổi liên tục nhưng những kẽ hở và sự thiếu rõ ràng của nó không những làm cho số vụ tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của người dân, doanh nghiệp liên quan tới đất đai giảm xuống mà ngược lại ngày càng tăng. Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, số đơn có nội dung tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai năm 2003 là 5.211 lượt, nhưng sau khi Luật Đất đai được ban hành thì đến năm 2005, số đơn khiếu kiện đã tăng lên gần gấp đôi là 10.500 lượt và chỉ trong 8 tháng đầu năm 2006 đã là 7.130 lượt, trong đó có tới 70% số đơn có nội dung khiếu nại, tố cáo về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và nội dung đơn thể hiện một cách nhìn tiêu cực đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính của chính quyền các cấp ở địa phương. Nhiều vụ khiếu kiện số người tham gia lên tới hàng nghìn gây ra những bất ổn xã hội và khó giải quyết (Võ, 2006b). Như vậy, hầu hết các khiếu kiện về đất đai đều có liên quan tới Nhà nước hoặc các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và nó gây ra tâm lý thiếu tin cậy vào bộ máy hành chính các cấp ở địa phương.

Do sự thiếu minh bạch trong đền bù, bồi thường thu hồi đất và giao đất, những rào cản và những điều khoản mập mờ trong việc tiếp cận với quyền sử dụng đất của các doanh nghiệp và cá nhân đã tạo ra một khoảng cách lớn giữa giá thị trường và giá đền bù của Nhà nước đã tạo cơ hội cho những ai nắm quyền chi phối đất đai tham nhũng. Hình thức tham nhũng thường là lợi dụng quyền hạn, chức vụ của mình để chiếm ruộng đất, thông đồng chia chác đất đai của nhiều cán bộ (từ các chương trình trọng điểm có sử dụng đất như: chương trình phát triển rừng, xây dựng nhà phát triển khu dân cư nông thôn, dự án nhà ở tái định cư cho người bị thu hồi đất), giao đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng, không đúng với qui hoạch phát triển. Điển hình là quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội về giá thu tiền sử dụng đất giai đoạn 2 khu đô thị Nam Thăng Long không phù hợp với quy định của pháp luật đã gây thiệt hại cho ngân sách khoảng 4000 tỷ đồng. Vụ tham nhũng đất đai của nguyên Bí thư và Chủ tịch Ủy ban nhân dân thị xã Đồ Sơn - Hải Phòng và nhiều quan chức khác thông qua giao đất tái định cư không đúng đối tượng, không đủ tiêu chuẩn cho nhiều người thân của mình.

Do đất đai ngày càng khan hiếm và cơ hội nhận được những khoản lợi lớn trong tay những người có quyền cáp phát cũng đã tạo ra sự “thừa thiếu” đáng tiếc. Có thể những chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ hướng nông nghiệp sang phục vụ sản xuất công nghiệp phù hợp với tiến trình công nghiệp hóa đất nước là rất tốt, nhưng do những mâu thuẫn giữa các luật và do sai phạm của một số cán bộ quản lý đất đai đã gây ra những tranh chấp và khó khăn cho doanh nghiệp nhận quyền sử dụng đất. Mặc dù đất cho doanh nghiệp vẫn thiếu nhưng đất không đưa vào sử dụng, đất nông nghiệp chuyển sang công nghiệp còn bỏ trống lại khá lớn. Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, cả nước hiện có 1.649 khu vực qui hoạch “treo” với tổng diện tích 244.665 ha, 1.288 dự án “treo” với tổng diện tích 31.650 ha do chậm giải tỏa mặt bằng. Nhiều doanh nghiệp năm 2000 ra đời) có nhu cầu sử dụng đất lại phải đi thuê của các cá nhân, hộ gia đình với giá cao vẫn không thể tiếp cận với những quĩ đất bị “bỏ hoang”, những người nông dân thì thất nghiệp do mất đất và ít cơ hội chuyển nghề khác bởi hạn chế về khả năng và trình độ.

Có thể nói, hệ thống chính sách pháp luật về đất đai đã có nhiều thay đổi tích cực và thu được những thành công lớn kể từ khi đổi mới. Đặc biệt, những thay đổi mới về quyền sử dụng đất của Luật Đất đai năm 1993 đã giúp nền kinh tế Việt Nam chuyển biến mạnh theo hướng phát triển công nghiệp và dịch vụ, giúp tăng trưởng kinh tế luôn ở mức cao và ổn định, tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ ngày càng tăng trong GDP, thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài mạnh... Tuy nhiên, do những kẽ hở và sự thực thi Luật yếu của các cán bộ địa chính và các cán bộ có liên quan nên mặc dù đã liên tục có những bổ sung sửa đổi nhưng vẫn tồn tại và phát sinh nhiều vẫn đề (như: sự thiếu thống nhất giữa Luật Đất đai với các luật khác cũng như thiếu phù hợp với qui hoạch kinh tế tổng thể, có sự khác biệt lớn giữa giá đất của Nhà nước và thị trường...). Hơn nữa, sự thiếu trách nhiệm và yếu kém của cán bộ trong ngành địa chính đã dẫn tới sự thiếu minh bạch và khó khăn trong đền bù, giải phóng mặt bằng và tạo điều kiện tham nhũng, chiếm dụng đất đai, cấp đất sai phép... dẫn tới số vụ kiện tụng, khiếu nại dài ngày với số người ngày càng tăng, gây lãng phí và thiệt hại lớn cho Nhà nước cả trong ngắn hạn và dài hạn./.

Biên tập và tổng hợp từ nguồn "TC Nghiên cứu kinh tế tháng 07/2007"
Nguồn: 
www.hids.hochiminhcity.gov.vn



[1] Chỉ trong vòng 10 năm (từ năm 1993 đến năm 2003), các văn bản quy phạm pháp luật liên quan trực tiếp có một sô lượng khá đồ sộ, lên tới 200 văn bản và hơn 500 văn bản liên quan gián tiếp tới đất đai (Đặng Hùng Võ, 2004)

[2] Theo đánh giá cảu Tập đoàn quốc tế về quản lý tiền tệ và dịch vụ bất động sản Jones Lang LaSalle, trong năm 2006, Việt Nam tiếp tục đứng vị trí cuối cùng về chỉ số minh bạch thị trường bất động sản trong tổng số 56 quốc gia và vùng lãnh thổ được xếp hạng (Thông tấn xã Việt Nam, 2006).

[3] Theo Mác, giá đất chính là giá trị của địa tô trên tỷ suất lợi nhuận của hoạt động sản xuất kinh doanh trên mảnh đất đó.

Các tin tiếp
Các tin trước
TIÊU ĐIỂM
Xem nhiều nhất