Hiện nay ở nước ta, có nhiều ý kiến khác nhau về phương thức, nội dung, chương trình đào tạo, bồi dưỡng Thẩm phán hành chính. Tài phán hành chính nói chung và Thẩm phán hành chính nói riêng là những vấn đề rất mới mẻ đối với chúng ta, nên các ý kiến chưa thống nhất là điều tất yếu.

Theo chúng tôi, việc đào tạo, bồi dưỡng thẩm phán hành chính cần xuất phát từ những quy định của pháp luật về tiêu chuẩn của người thẩm phán; từ đặc thù của Toà án hành chính so với các Toà tư pháp; từ nhu cầu thực tế của Toà án hành chính, nguồn nhân lực để đào tạo thành Thẩm phán hành chính...

1- Thẩm phán hành chính cũng như các loại Thẩm phán khác đều có những tiêu chuẩn chung nhất của người thẩm phán. Theo Điều 1 Pháp lệnh về thẩm phán và Hội thẩm nhân dân “Thẩm phán là người được bổ nhiệm theo quy định của pháp luật để làm nhiệm vụ xét xử những vụ án thuộc thẩm quyền của Toà án”.

Điều kiện chung của thẩm phán: là công dân Việt Nam, trung thành với tổ quốc, có phẩm chất đạo đức tốt, liêm khiết và trung thực, có tinh thần kiên quyết bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, có sức khoẻ để hoàn thành nhiệm vụ được giao. Như vậy, thẩm phán là người có đủ phẩm chất chính trị; phẩm chất đạo đức; phẩm chất chuyên môn, các phẩm chất đó hoà quyện vào với nhau tạo một thể thống nhất.

Cụ thể hoá điều kiện chung đó, Thẩm phán phải là người có trình độ cử nhân luật hoặc tương đương cử nhân luật, có thời gian làm công tác pháp luật nhất định (tuỳ theo đó là Thẩm phán cấp nào), có năng lực xét xử các vụ án thuộc thẩm quyền của Toà án tương ứng theo quy định của pháp luật tố tụng.

Đây không chỉ là tiêu chuẩn của Thẩm phán mà còn là mục tiêu của quá trình đào tạo chính quy các Thẩm phán. Chúng ta cần phải tính đến nhằm đáp ứng yêu cầu xét xử hành chính, cũng không nên đồng nhất giữa đào tạo Thẩm phán nói chung, Thẩm phán hành chính nói riêng với đào tạo cử nhân luật. Ở nước ta chưa có nhiều kinh nghiệm trong đào tạo, bồi dưỡng Thẩm phán, hiện chưa có cơ sở đào tạo Thẩm phán như một số nước khác, chỉ có các cơ sở đào tạo cử nhân, thạc sỹ, tiến sỹ luật.

Nhìn chung, việc đào tạo cử nhân luật học ở nước ta hiện nay chủ yếu là đào tạo theo diện rộng, tính chuyên sâu chưa cao. Công tác đào tạo phần lớn chú trọng nhiều đến lý thuyết khoa học pháp lý. Do đó, sau khi ra trường, họ không thể đảm đương ngay được nhiệm vụ của Thẩm phán. Để xét xử, Thẩm phán không chỉ thuần tuý có kiến thức pháp lý, mà phải có kỹ năng xét xử. Chính vì vậy, cần phân biệt giữa đào tạo các Luật gia với đào tạo Thẩm phán. Khi đào tạo thẩm phán, phải chú trọng đào tạo đặc biệt tới kỹ năng xét xử, nhằm rút ngắn thời gian “học việc” sau khi đào tạo.

2- Mỗi loại Thẩm phán, ngoài những yêu cầu chung, còn có những yêu cầu đặc thù xuất phát từ thẩm quyền, tính chất công việc của mỗi loại Toà án. Đào tạo, bồi dưỡng Thẩm phán hành chính có nhiều nét khác biệt so với đào tạo, bồi dưỡng Thẩm phán tư pháp (Thẩm phán xét xử về hình sự, dân sự, kinh tế, hôn nhân gia đình...). Để có phương thức, chương trình, nội dung đào tạo, bồi dưỡng Thẩm phán hành chính hợp lý phải tính đến đặc thù của nó. Hoạt động xét xử của Thẩm phán hành chính có những điểm khác với Thẩm phán tư pháp, chủ yếu ở những mặt sau đây:

Thứ nhất, đối tượng xét xử của Thẩm phán tư pháp là những vụ án hình sự, dân sự; những việc về quan hệ hôn nhân và gia đình; những tranh chấp về lao động và người sử dụng lao động thuộc lĩnh vực điều chỉnh của Luật lao động; những tranh chấp về kinh tế, thương mại giữa các cá nhân, tổ chức. Nói cách khác, dùng quyền lực nhà nước để “xử dân”. Nhưng Thẩm phán hành chính xét xử các khiếu kiện của công dân hoặc tổ chức đối với các quyết định hành chính (quyết định cá biệt, cụ thể); những hành vi hành chính (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật trong quá trình thực hiện công vụ của nhân viên nhà nước; sự chậm trễ thực hiện các nghĩa vụ hành chính mà pháp luật quy định cho cơ quan hành chính nhà nước gây thiệt hại đến lợi ích của cá nhân công dân, tập thể, cơ quan nhà nước khác; việc không thực hiện nghĩa vụ hành chính mà pháp luật quy định cho các cơ quan hành chính nhà nước phải thực hiện (chẳng hạn từ chối không đăng ký hoặc không chấp nhận các yêu cầu sửa đổi những điều ghi trong giấy tờ hộ tịch...). Như vậy, đối tượng xét xử của Thẩm phán hành chính là những quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước có liên quan trực tiếp đến hoạt động công vụ của nhân viên nhà nước. Nói cách khác, Thẩm phán hành chính nhân danh quyền lực nhà nước để xét xử một “quyền lực” khác - quyền lực hành chính, chứ không phải bản thân người đại diện, thực hiện quyền lực hành chính đó.

Thứ hai, khi xét xử, Thẩm phán tư pháp chỉ gián tiếp kiểm tra tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính qua công tác xét xử hành chính, dân sự, hôn nhân gia đình, kinh tế, lao động, nhưng nhìn chung không có quyền đình chỉ, bãi bỏ quyết định hành chính. Khi xét xử hình sự, Toà án tư pháp chỉ yêu cầu cơ quan, tổ chức có biện pháp khắc phục, loại trừ nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm, vi phạm pháp luật tại cơ quan, tổ chức đó. Cơ quan hay tổ chức ấy có nghĩa vụ trả lời cho Toà án biết các biện pháp đã áp dụng nhằm loại trừ, khắc phục những nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm, vi phạm pháp luật tại cơ quan, tổ chức đó. Cơ quan hay tổ chức ấy có nghĩa vụ trả lời cho Toà án biết các biện pháp đã áp dụng nhằm loại trừ, khắc phục những nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm, vi phạm pháp luật. Khi xét xử dân sự, Toà án chỉ có quyền huỷ bỏ quyết định rõ ràng trái pháp luật của cơ quan, tổ chức xâm phạm tới lợi ích của đương sự trong vụ án mà Toà án có nhiệm vụ xét xử (Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự) hoặc mặc nhiên bãi bỏ quyết định khi xét xử vụ việc lao động (đối với quyết định buộc thôi việc trái pháp luật). Như vậy, quyền kiểm tra, giám sát, xử lý hành vi hành chính trái pháp luật của Thẩm phán tư pháp rất hạn chế. Nhưng Thẩm phán hành chính, khi xét xử (theo kinh nghiệm nhiều nước), có quyền kiểm tra, phán quyết tính hợp pháp của hành vi hành chính, có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ những quyết định hành chính cụ thể (cá biệt) trái pháp luật của cơ quan hành chính; buộc những cơ quan quản lý nhà nước thực hiện nghĩa vụ hành chính với công dân, với cơ quan, tổ chức khác, phục vụ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị hành vi, quyết định hành chính trái pháp luật xâm phạm.

Thứ ba, việc giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân, tổ chức đối với hành chính công quyền được tiến hành theo trình tự tố tụng hành chính, được điều chỉnh bằng các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính, khác với thủ tục giải quyết các tranh chấp về dân sự, kinh tế, hôn nhân gia đình và lao động. Các quy phạm tố tụng hành chính không chỉ để thực hiện, bảo vệ các quy phạm pháp luật hành chính, mà còn cả các ngành luật khác như: đất đai, môi trường, lao động, tài chính... Do đó, thủ tục tố tụng hành chính phải đơn giản, mang tính tác nghiệp cao.

Thứ tư, việc phán quyết tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính đặc biệt phức tạp về mặt pháp lý, xã hội và chính trị. Do vậy, các Thẩm phán hành chính, ngoài phẩm chất chính trị, phẩm chất đạo đức, cần phải chuẩn bị tốt về kiến thức pháp lý, về quản lý hành chính nhà nước và những kiến thức xã hội để phục vụ công tác xét xử. Tính chất công việc của Thẩm phán hành chính phức tạp hơn nhiều so với công việc của Thẩm phán tư pháp.

Thứ năm, để bảo đảm thực hiện các bản án, quyết định của Toà án tư pháp có thể sử dụng bộ máy cưỡng chế chuyên trách, nhưng để bảo đảm thực hiện các quyết định, bản án của Toà án hành chính thì không thể sử dụng bộ máy cưỡng chế đó mà chỉ có thể áp dụng một số biện pháp tác động hành chính nhất định đối với cá nhân, tổ chức cố tình không chấp hành quyết định của Toà án hành chính.

Những đặc điểm nêu trên là căn cứ, cơ sở để lựa chọn phương thức đào tạo, xây dựng chương trình, nội dung đào tạo, bồi dưỡng Thẩm phán.

3- Đội ngũ Thẩm phán ở nước ta hiện nay nhìn chung còn rất thiếu, một bộ phận không nhỏ chưa có trình độ cử nhân luật, nay thành lập Toà án hành chính thì nhu cầu Thẩm phán hành chính ngày càng tăng. Để tạo nguồn cán bộ cho Toà hành chính, theo quyết định của Chính phủ, trong năm 1995 Học viện Hành chính Quốc gia có nhiệm vụ bồi dưỡng (có thể gọi là đào tạo ngắn hạn) 1.000 học viên làm nòng cốt tổ chức các Toà án hành chính. Theo chúng tôi, đây chỉ là biện pháp mang tính tình huống, đáp ứng nhu cầu xã hội đặt ra trước mắt.

Đối tượng các khoá bồi dưỡng lấy từ các nhóm: Cán bộ thanh tra, công chức chính quyền các cấp, cán bộ trong các cơ quan của Đảng, đoàn thể và sinh viên tốt nghiệp Đại học luật. Đối tượng như vậy khá đa dạng, không những đều về trình độ: có trình độ đại học, chưa có đại học, có trình độ đại học luật và kiến thức hành chính nhà nước; có trình độ đại học luật đã và chưa kinh qua công tác quản lý nhà nước. Theo số liệu điều tra điển hình đối với thành viên Uỷ ban nhân dân tỉnh, huyện có trình độ đại học trở lên, kết quả: Tổng số 100%, trong đó 78% là khoa học tự nhiên và khoa học kỹ thuật; 19% khoa học xã hội; có hai bằng 3%; 29% qua các lớp bồi dưỡng, đào tạo về khoa học pháp lý, quản lý nhà nước; 2,6% đã qua lớp bồi dưỡng tại học viện Hành chính Quốc gia. Do vậy, sẽ là không hiện thực nếu chọn lọc tất cả những người có trình độ đại học luật để bồi dưỡng Thẩm phán hành chính ngay trong giai đoạn hiện nay.

Từ tính phức tạp, không đồng nhất của đối tượng bồi dưỡng (đào tạo ngắn hạn) như vậy nên nội dung, chương trình cần bao gồm các nhóm kiến thức sau:

- Về Nhà nước và pháp luật (bao gồm một số vấn đề lý luận chung; về tổ chức bộ máy hành chính; thẩm quyền chung);

- Về quản lý hành chính nhà nước;

- Về thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật đối với bộ máy hành chính nhà nước;

- Về toà án hành chính, tố tụng hành chính;

- Về tài phán hành chính so sánh.

Trong đó, những kiến thức về kiểm tra, thanh tra, giám sát đối với bộ máy hành chính; về tài phán hành chính so sánh là những vấn đề cơ bản, cần tập chung hơn đối với mọi đối tượng, kể cả đối tượng là những học viên có trình độ đại học luật và tương đương. Những kiến thức này sẽ là những kiến thức có tính chuyên sâu và tương đối mới, ngay cả những cơ sở đào tạo cử nhân luật hiện nay cũng chỉ dừng lại ở mức độ chung nhất, chưa chuyên sâu, đặc biệt về toà án hành chính, tố tụng hành chính, tài phán hành chính, chưa có cơ sở đào tạo nào đưa vào chương trình giảng dạy với tư cách một môn học độc lập.

Với những đối tượng không đồng nhất như vậy, không thể phân loại trên thực tế để chiuêu sinh, việc chiêu sinh không tuỳ thuộc vào cơ sở đào tạo mà tuỳ thuộc vào khả năng nguồn cán bộ, sự sắp xếp nguồn cán bộ của từng địa phương. Do vậy, khó có thể đưa ra tiêu chuẩn thống nhất ngay từ đầu cho mọi địa phương. Giai đoạn bồi dưỡng (đào tạo ngắn hạn) là giai đoạn “quá độ” tiến tới chính quy. Giai đoạn này không thể kéo dài.

4- Sau giai đoạn bồi dưỡng Thẩm phán hành chính và khi đã có hệ thống Toà án hành chính trên thực tế là giai đoạn đào tạo chính quy Thẩm phán hành chính dựa trên cơ sở tiêu chuẩn, kiến thức cần có của một Thẩm phán để đào tạo. Đào tạo thẩm phán hành chính phải tuân theo quy trình tuyển chọn nghiêm ngặt, theo nhu cầu thực tế của hệ thống Toà án, có nghĩa là theo kế hoạch phát triển nhân lực của ngành Toà án, để sao cho đào tạo xong là có nới tiếp nhận. Do đó, việc đào tạo phải theo đơn đặt hàng. Điều đó đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa Học viện hành chính Quốc gia – cơ sở đào tạo, Toà án hành chính – nơi sử dụng, Bộ Tư pháp và Ban tổ chức Cán bộ Chính phủ là những cơ sở quản lý. Khi đào tạo Thẩm phán hành chính, Học viện hành chính Quốc gia cần có sự phối hợp với các cơ sở đào tạo cử nhân luật và đặc biệt với Thanh tra nhà nước.

Về đào tạo dài hạn chính quy Thẩm phán còn có nhiều quan niệm khác nhau. Có quan niệm cho rằng, đào tạo Thẩm phán như là đào tạo cử nhân luật, Thẩm phán hành chính cần được trang bị kiến thức về quản lý nhà nước. Chúng tôi ủng hộ phương án thứ hai này. Như đã nói ở trên, không nên đồng nhất giữa đào tạo cử nhân luật với đào tạo Thẩm phán nói chung và Thẩm phán hành chính nói riêng. Để trở thành Thẩm phán cần có bằng cử nhân luật hoặc tương đương – tiêu chuẩn do pháp luật quy định. Chúng tôi không phủ nhận những kiến thức pháp lý của Thẩm phán, đó là những kiến thức cơ bản phải có, nhưng không là “hành trang” duy nhất, tiêu chuẩn duy nhất, đó là điều kiện cần nhưng chưa đủ.

Để nhanh chóng có đội ngũ Thẩm phán hành chính, hạn chế sự lãng phí trong công tác đào tạo, đối tượng đào tạo thẩm phán hành chính cần lấy từ nhiều nguồn:

Thứ nhất, những sinh viên tốt nghiệp đại học luật loại khá, giỏi được chọn để đào tạo Thẩm phán hành chính. Thời kỳ đào tạo Thẩm phán hành chính là thời kỳ công vụ, học viên được hưởng chế độ như công chức đang thời kỳ tập sự, sau khi đào tạo được phân bổ công tác theo kế hoạch đào tạo.

Thứ hai, những người đã tốt nghiệp đại học luật đang công tác tại các cơ quan, tổ chức công mà chưa sắp xếp được công việc chuyên môn đào tạo. Đối với hai đối tượng này cần tập trung trang bị thêm những kiến thức về quản lý hành chính nhà nước, Toà án hành chính, tài phán hành chính so sánh và những vấn đề có tính chất thời sự của luật hành chính.

Thứ ba, những người có trình độ đại học và đã tốt nghiệp khoá đào tạo chuyên viên chính hoặc chuyên viên, đối với đối tượng này, cần bổ sung kiến thức pháp luật để có trình độ tương đương cử nhân luật, về Toà án hành chính, tố tụng hành chính, kỹ năng xét xử, về tài phán hành chính so sánh.

Tóm lại, xây dựng Toà án hành chính là một nhu cầu cần thiết khách quan, là một bộ phận của cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Đi đôi với xây dựng và ban hành pháp luật về Toà án hành chính, thủ tục tố tụng hành chính, sửa đổi các luật về Toà án nhân dân; đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ thẩm phán chính là vấn đề hết sức cấp bách trong giai đoạn hiện nay, vừa mang tính chiến lược lâu dài. Trình độ chuyên môn, năng lực nghiệp vụ, trách nhiệm cao của Thẩm phán đóng vai trò quyết định đối với hiệu quả giải quyết các khiếu kiện của công dân đối với quyết định và các hành vi hành chính. Mọi cán bộ chỉ có thể làm tốt công việc khi được đào tạo chuyên môn có hệ thống để đảm nhiệm chức vụ đó. Chúng ta cần nhận thức Thẩm phán hành chính là một nghề như bất kỳ nghề nào trong xã hội. Do vậy, Thẩm phán hành chính phải là người được đào tạo, chuẩn bị kỹ về chuyên môn, nghiệp vụ trước khi được bổ nhiệm giữ chức vụ Thẩm phán. Nhà nước cần có kế hoạch đào tạo Thẩm phán hành chính với các hệ đào tạo chính quy, bồi dưỡng, đào tạo lại.