Về thẩm quyền xét xử của toà án hành chính
20:27' 8/7/2009


I. Thẩm quyền chung của các toà án hành chính

Sau khi làm rõ các cơ sở lý luận và thực tiễn của yêu cầu thiết lập Toà án hành chính, xác định tính đặc thù và các nguyên tắc, quan điểm chỉ đạo của quá trình nghiên cứu các vấn đề liên quan đến sự ra đời và hoạt động của hệ thống cơ quan tài phán hành chính nước ta, thì vấn đề quan trọng đầu tiên phải được giải quyết, đó là: xác định thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính.

Như trên đã trình bầy, theo quy định của pháp luật hiện hành, ở nước ta hiện nay đang tồn tại nhiều cơ chế kiểm tra, giám sát về tính hợp pháp của hoạt động hành chính. Toà án hành chính ra đời là thêm một cơ chế nữa thông qua việc giải quyết các khiếu kiện của công dân. Mặt khác, phải tính đến sự tồn tại và hoạt động từ rất lâu của hệ thống các Toà án nhân dân (Toà án tư pháp) có thẩm quyền xét xử các vụ kiện dân sự, kinh tế, lao động mà về mặt lý luận có sự khác biệt với các tranh chấp hành chính trong thực tế nền pháp luật nước ta, đối với vụ việc cụ thể không dễ gì có sự nhận định rõ ràng. Chính vì vậy, việc xác định thẩm quyền của Toà án hành chính có ý nghĩa lý luận và thực tiễn to lớn đối với hoạt động của nó trong tương lai.

Trước hết, cũng như đối với các cơ quan tài phán hành chính ở bất kỳ nước nào trên thế giới, đối tượng xét xử của Toà án hành chính là các các tranh chấp trong lĩnh vực hành chính,Về phương diện khoa học pháp lý có nghĩa là các tranh chấp nẩy sinh từ việc áp dụng các quy phạm pháp luật về hành chính. Đây là vấn đề khá phức tạp và tập chung nhiều ý kiến của các nhà khoa học và quản lý. Ngay cả ở một số nước có nền tài phán phát triển, việc xác định thẩm quyền giải quyết một vụ việc thuộc Toà án tư pháp hay Toà án hành chính đôi khi cũng không dễ dàng. Thông thường, người ta đưa ra hai phương cách để xác định thẩm quyền của Toà án hành chính.

Một là, Toà án hành chính có thẩm quyền xét xử các tranh chấp mà trong đó một bên là cơ quan hành chính nhà nước. Đây là cách xác định thẩm quyền căn cứ vào chủ thể của quan hệ nảy sinh tranh chấp. Phương cách này tương đối dễ xác định nhưng có nguy cơ mở rộng thẩm quyền của Toà án hành chính bởi trong trong quá trình hoạt động của mình, cơ quan hành chính nhà nước đôi khi cũng thực hiện những hành vi không liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của nó (chẳng hạn các giao dịch dân sự) trong trường hợp cụ thể xẩy ra tranh chấp mà thẩm quyền tài phán thuộc về Toà án hành chính thì nhìn từ góc độ nào đó không hoàn toàn hợp lý.

Hai là, Toà án hành chính có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp nẩy sinh trong các mối quan hệ áp dụng quy phạm pháp luật hành chính. Nguyên tắc này căn cứ vào bản chất mối quan hệ và luật áp dụng: tranh chấp liên quan đến luật tư (droit privé) thuộc thẩm quyền Toà án tư pháp còn những tranh chấp liên quan đến luật công (droit public) thì thuộc thẩm quyền của Toà án hành chính. Phương cách này có khó khăn ở chỗ ranh giới để phân biệt giữa luật công và luật tư lại là một vấn đề không dễ dàng.

Nhìn chung, để có thể xác định thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính, người ta thường kết hợp cả hai phương cách nêu trên.

Ở nước ta, hệ thống pháp luật nói chung và đặc biệt là pháp luật về quản lý (luật hành chính) chưa phát triênt, chúng ta không phân chia hệ thống pháp luật ra làm hai nhánh: luật công và luật tư. Mặt khác, có một số vấn đề đặt ra khá nan giải là trong hệ thống chính trị của ta, ngoài các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, còn có một số hoạt động gần với hoạt động quản lý nhà nước, có nghĩa là ngoài các quy tắc, điều lệ của tổ chức, họ cũng áp dụng các quy phạm pháp luật hành chính. Vì vậy, xác định thế nào là một tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính là một vấn đề khá phức tạp (đây cũng là điểm khó khăn đối với các đề tài nghiên cứu về quy chế công chức, công vụ khi xác định ở nước ta, ai là người được coi là công chức?). Qua quá trình nghiên cứu và thảo luận, chúng tôi thấy rằng, về nguyên tắc, nên coi tất cả các tranh chấp có tính chất hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính. Tuy nhiên, cần có những quy định rõ ràng trong văn bản pháp luật để tạo thuận lợi cho công dân và cả Toà án hành chính xác định được những vụ việc thuộc thẩm quyền của mình. Toà án hành chính có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước hoặc nhân viên cơ quan hành chính nhà nước khi thi hành công vụ. Như vậy, đối tượng chủ yếu của xét xử hành chính là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, bởi lẽ, Toà án hành chính thiết lập là để giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân.

Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là thực hiện các hành vi công quyền nhằm thực hiện các quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp và pháp luật quy định và quá trình đó có thể đụng chạm đến quyền và lợi ích của công dân nên họ khiếu kiện. Vì vậy nó là đối tượng của việc xét xử hành chính. Đương nhiên, khi cơ quan hành chính nhà nước tham gia các quan hệ pháp luật khác với tư cách bình đẳng của một bên chủ thể (chẳng hạn như các giao dịch về dân sự) thì khi đó quan hệ này được điều chỉnh bởi pháp luật khác (không phải luật hành chính) và tranh chấp nẩy sinh sẽ do Toà án tư pháp giải quyết. Điều này phù hợp với tinh thần của Bộ luật dân sự mới được thông qua trong kỳ họp thứ 8 Quốc hội khoá IX tháng 10/1995.

Ở đây, một vấn đề đặt ra là ngoài các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan nhà nước khác như các cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân), các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp), các tổ chức chính trị - xã hội (cơ quan Đáng, Mặt trận tổ quốc, Đoàn thanh niên, Liên đoàn Lao động…) cũng có nhiều quyết định áp dụng quy phạm hành chính. Vậy thì các hoạt động này khi xẩy ra tranh chấp có thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính hay không? Đây chính là nét đặc biệt của thiết chế nhà nước ta, cần phải cân nhắc để xử lý cho phù hợp. Qua quá trình thảo luận, phân tích, nhóm nghiên cứu thấy rằng đúng là ngoài cơ quan hành chính nhà nước, ở nước ta, nhiều cơ quan, tổ chức khác cũng có các quyết định, hành vi mang tính chất hành chính (chẳng hạn như các quyết định bổ nhiệm, nâng lương, kỷ luật hành chính, phân phối nhà cửa…) nhưng đối tượng thi hành các quyết định này chỉ là những thành viên thuộc cơ quan, tổ chức đó không với tư cách công dân, quyết định này không có “hiệu lực ra bên ngoài”. Vì vậy, những tranh chấp nẩy sinh trong các quan hệ như vậy không thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính. Tuy nhiên, cũng có vụ việc, do tính chất nghiêm trọng của nó vượt ra khỏi quan hệ nội bộ thông thường đụng chạm đến quyền cơ bản của công dân, cần đưa ra xét xử tại cơ quan tài phán hành chính (chẳng hạn như quyết định buộc thôi việc đối với các thành viên được hưởng quy chế công chức của cơ quan, tổ chức nói trên).

 

II. Phạm vi thẩm quyền xét xử của toà án hành chính

Một vấn đề hết sức quan trọng nữa là thẩm quyền của Toà án hành chính đối với văn bản quy phạm pháp luật (văn bản pháp quy), về mặt này, mỗi nước có quan điểm và cách xử lý khác nhau.

Nhìn chung, Toà  án hành chính các nước chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện của công dân đối với các quyết định hành chính cá biệt xâm phạm trực tiếp đến quyền lợi của họ. Nhưng cũng có nước (điển hình là Pháp) mở rộng thẩm quyền Toà án hành chính cho phép xét xử tất cả các khiếu kiện đối với các hành vi về bản chất là quyết định hành chính, dù là quyết định hành chính cá biệt hay văn bản có tính quy phạm của bất cứ cấp nào, kể cả quyết định của Tổng thống nước Cộng hoà, bởi lẽ họ quan niệm rằng ngoài việc bảo vệ quyền lợi của công dân, với tư cách là một cơ quan kiểm tra dưới hình thức tài phán, Toà án hành chính có chức năng bảo đảm tính hợp pháp (légalité) trong mọi hoạt động hành chính. Ở Cộng hoà liên bang Đức, Toà án hành chính cũng có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật nhưng với một số điều kiện nhất định.

Ở nước ta, như trên đã trình bầy, có nhiều cơ chế kiểm tra hoạt động hành chính, mặt khác Toà án hành chính mới được thành lập, theo chúng tôi, không nên giao cho nó thẩm quyền xét xử khiếu kiện đối với văn bản pháp quy. Để đảm bảo các văn bản pháp quy đúng luật và hợp hiến cần tăng cường sự giám sát của Quốc hội, chức năng kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân tối cao với việc ban hành các văn bản của cơ quan hành pháp.

Nếu như phạm vi thẩm quyền của Toà án hành chính là vấn đề tương đối dễ thống nhất thì việc xác định bản chất của một văn bản hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính gặp nhiều khó khăn: đó là sự phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật (văn bản pháp quy) và quyết định hành chính cá biệt (hay văn bản áp dụng). Cần phải nói rằng, cho đến nay, trong các văn bản chính thức của Nhà nước, trong sách báo, giáo trình luật của chúng ta chưa có một khái niệm đầy đủ về “quyết định cá biệt”. Chúng ta cũng đang nghiên cứu và soạn thảo luật (hay pháp lệnh) về trình tự, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà hiện nay đang còn nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm thế nào là một văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước, có thể nêu ra một số tiêu chí để xác định một văn bản hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính, đó là:

- Quyết định hành chính về một vấn đề cụ thể.

- Quyết định hành chính được áp dụng đối với một hoặc một nhóm người xác định.

- Quyết định hành chính được áp dụng một lần.

Ở đây lại thêm một vấn đề nữa đặt ra khi giải quyết vụ kiện hành chính cá biệt, nếu Toà án hành chính thấy rõ ràng là trái pháp luật và quyết định đó căn cứ vào một văn bản quy phạm pháp luật mà Toà nhận thấy cũng trái pháp luật thì nên xử lý như thế nào?

Trước hết, phải xác định tiêu chí để đánh giá “tính trái pháp luật” của văn bản quy phạm pháp luật mà cơ quan hành chính, nhân viên hành chính căn cứ vào đó để ra quyết định hành chính cá biệt. Theo nguyên tắc pháp chế của một Nhà nước pháp quyền, việc đánh giá “tính trái pháp luật” cần phải căn cứ vào tính “tối thượng” trong luật pháp, tức là căn cứ vào hiệu lực pháp luật của các văn bản theo thứ tự Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; nghị định, nghị quyết của Chính phủ… Trong trường hợp cùng một loại văn bản pháp luật và do cùng một cơ quan nhà nước ban hành thì lại phải căn cứ vào hiệu lực về thời gian.

Như vậy, theo chúng tôi, khi có một quyết định hành chính bị khiếu kiện thì Toà án hành chính phải xem xét quyết định đó căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật nào? Do cơ quan nào ban hành? Vấn đề đó có được quy định trong một văn bản quy phạm pháp luật nào khác có hiệu lực pháp lý cao hơn không?

Sau khi xem xét toàn diện, Toà án hành chính thấy rằng quyết định hành chính cá biệt là trái pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật mà cơ quan hành chính căn cứ vào đó để ra quyết định cũng trái pháp luật thì có quyền huỷ bỏ quyết định hành chính cá biệt (vì đó chính là đối tượng bị khiếu kiện), đồng thời kiến nghị với cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cơ quan cấp trên của cơ quan đó sửa đổi hoặc huỷ bỏ văn bản đó. Toà án cũng có thể kiến nghị với Viện kiểm sát để thực hiện việc kiểm sát các văn bản và quyết định kháng nghị. Làm như vậy, vừa phát huy được tác dụng hoạt động của cơ quan tài phán hành chính, vừa bảo đảm được nguyên tắc xét xử nhanh chóng, kịp thời các vụ kiện hành chính, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân, đồng thời bảo đảm được sự phối hợp chặt chẽ, tránh chồng chéo giữa các tổ chức kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý.

Việc xác định rõ ràng thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính cũng chính là cơ sở khoa học cho việc phân định thẩm quyền giải quyết giữa Toà hành chính với Toà tư pháp. Tuy nhiên, vẫn có thể xẩy ra những trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền xét xử giữa hai loại Toà án trước một vụ việc cụ thể: hoặc là cả hai loại Toà án tuyên bố rằng mình có thẩm quyền hoặc là cả hai đều từ chối thụ lý giải quyết vụ kiện. Điều đó có thể gây cho công dân sự thiệt thòi về quyền lợi, vì vậy cần có cơ chế xử lý nhanh chóng để xác định trách nhiệm giải quyết. Vấn đề này phụ thuộc vào việc tổ chức Toà án hành chính. Nếu tổ chức Toà án hành chính trong Toà nhân dân thì Chánh án Toà án nhân dân tối cao sẽ là người quyết định, trường hợp án hành chính được tổ chức thành hệ thống riêng thì nên có một cơ chế phối hợp giữa người đứng đầu của hai ngành Toà án để giải quyết.

 

III. Vấn đề phân định thẩm quyền xét xử giữa các cấp toà án hành chính

Vấn đề này liên quan chặt chẽ đến tổ chức các Toà án hành chính. Các Toà án nhân dân hiện nay được tổ chức theo cấp hành chính (từ huyện trở lên); mặc dù là cơ quan xét xử nhân danh Nhà nước hoạt động theo nguyên tắc độc lập, các Toà án nhân dân có nhiều mối quan hệ với các cơ quan chính quyền địa phương. Điều đó ít nhiều ảnh hưởng đến tính độc lập xét xử của Toà án. Tuy nhiên, đây lại là một vấn đề được Hiến pháp quy định cho nên khó có thể sửa đổi trong một vài năm tới (Điều 128 Hiến pháp quy định: Toà án nhân dân tối cao, Toà án nhân dân địa phương… là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam). Ở đây phải tính đến đặc điểm của Toà ánh hành chính. Là cơ quan tài phán có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính, Toà án hành chính xét xử quyết định hành chính của các cấp chính quyền và cơ quan quản lý. Chính vì vậy, nếu phân cấp thẩm quyền của Toà án hành chính theo cấp hành chính và Toà ánh hành chính theo cấp nào thì xét xử các vụ kiện ở cấp đó (tạm gọi là xét xử ngang cấp) là vấn đề hết sức khó khăn. Bởi lẽ, hoạt động hành chính mang tính quyền lực nhà nước, người ký quyết định hành chính là người đại diện được Nhà nước uỷ quyền. Toà án hành chính không xem xét bản thân người ký quyết định mà phán quyết tính hợp pháp của các quyết định (hay hành vi hành chính bị kiện). Vì vậy, để đảm bảo cho Toà hành chính có thể xét xử hiệu quả, Toà án có thẩm quyền giải quyết phải là Toà án hành chính cấp trên. Chẳng hạn, Toà án hành chính cấp huyện xử các khiếu kiện đối với cấp xã… Tuy nhiên, việc phân định như vậy sẽ dẫn đến một khó khăn nữa: các quyết định ở cấp trung ương (cụ thể là quyết định hành chính của Bộ trưởng) sẽ phải được xét xử theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm ở Toà án hành chính cấp trung ương. Đây là vấn đề mà hiện nay, theo xu hướng cải cách tư pháp, chúng ta đang cố gắng hạn chế để phù hợp với việc dân chủ hoá trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền phù hợp với tinh thần công ước quốc tề về quyền con người mà chúng ta đã tham gia.

 

C. Một số vấn đề về tố tụng hành chính

Quá trình nghiên cứu đã phân tích và tìm hiểu ra giải pháp cho các vấn đề liên quan đến vị trí, vai trò và thẩm quyền của Toà án hành chính thể hiện quan điểm chung về thiết chế nhà nước, sự phân công quyền lực trong bộ máy nhà nước, trong mối quan hệ với hoạt động tài phán hành chính. Nhóm nghiên cứu đã đưa ra các nguyên tắc và trình tự tố tụng hợp lý cho quá trình giải quyết vụ kiện hành chính là vấn đề có tính chất “kỹ thuật”, nó tác động trực tiếp đến hiệu quả của Toà án hành chính. Nghiên cứu bản chất của hoạt động tài phán hành chính cũng như tham khảo kinh nghiệm của nhiều nước trên về vấn đề này, chúng tôi thấy rằng quy định về trình tự tố tụng hành chính cần đạt được một số yêu cầu sau:

Một là, bảo đảm “cân bằng hoá” vị trí của các bên trong tố tụng hành chính.

Đây là một đặc điểm quan trọng của tố tụng hành chính. Trong các quan hệ tố tụng khác (tố tụng dân sự, kinh tế, lao động), các bên tham gia quan hệ trước đó đều bình đẳng quyền và nghĩa vụ trên cơ sở thoả thuận theo ý chí của mình, vì vậy khi xẩy ra tranh chấp các bên đều có quyền kiện ra trước Toà án để bảo vệ quyền lợi cho mình. Tranh chấp hành chính lại xuất phát từ mối quan hệ vốn không bình đẳng đó là quan hệ hành chính: quan hệ giữa người quản lý và đối tượng bị quản lý. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền của cơ quan hành chính (người quản lý) và nghĩa vụ chấp hành của công dân (người bị quản lý) đều được pháp luật quy định. Và vì vậy, khi có tranh chấp xẩy ra, công dân kiện đến cơ quan tài phán, quan hệ hành chính chuyển sang quan hệ tố tụng mà đặc trưng của nó phải là sự bình đẳng giữa các bên. Đây là điều không dễ dàng đối với Toà án hành chính. Chỉ có thể xác định rõ tính bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các bên trong tố tụng hành chính, Toà án mới có cơ sở yêu cầu các bên (chủ yếu là cơ quan hành chính bị kiện) cung cấp thông tin, tài liệu và giải trình các vấn đề liên quan nhằm giải quyết vụ kiện hành chính. Ở một số nước có các nguyên tắc nhằm buộc cơ quan hành chính có thái độ tích cực trong khi giải quyết vụ kiện hành chính. Chẳng hạn, theo pháp luật Trung Quốc, nghĩa vụ chứng minh trong vụ kiện hành chính thuộc về cơ quan hành chính bị kiện, ở Pháp nếu cơ quan hành chính từ chối trả lời yêu cầu của Toà án thì Toà ánh sẽ căn cứ vào hồ sơ, tài liệu mà người kiện đưa ra để phán xét…

Hai là, bảo đảm thúc đẩy giải quyết nhanh chóng, kịp thời vụ kiện hành chính.

Đây là vấn đề hết sức quan trọng của tố tụng hành chính. Bởi lẽ một mặt, xét xử hành chính phải bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân nhưng mặt khác, xét xử hành chính phải bảo đảm không làm ảnh hưởng, ách tắc hoạt động nề nếp của cơ quan hành chính vốn đòi hỏi sự năng động, nhanh nhậy theo yêu cầu quản lý, việc bảo đảm thực hiện quyền của một cá nhân không được làm phương hại đến những người khác, đến trật tự công cộng. Đây chính là mối quan tâm lớn thường đặt ra đối với bất kỳ nước nào khi có ý đồ thiết lập cơ quan tài phán hành chính. Với tính chất là một cơ quan công quyền, các cơ quan hành chính nhà nước có những đặc quyền nhất định để thực thi chức trách của mình và không dễ dàng từ bỏ ưu quyền đó ngay cả khi với tư cách là bên bị kiện trước cơ quan xét xử hành chính. Thực tế giải quyết khiếu nại của công dân các năm qua cho thấy rõ điều này. Nhiều vụ việc được các cơ quan Thanh tra nhà nước tích cực tiến hành xem xét, giải quyết nhưng gặp khó khăn từ phía các cơ quan có trách nhiệm liên quan gây ra ách tắc trong quá trình trao đổi thông tin, tài liệu, tìm căn cứ cho quyết định giải quyết. Bởi lẽ, bản thân các cơ quan này thường cho là quyết định hành chính của mình đúng pháp luật nên không chịu thay đổi. Cũng không ít trường hợp do một số người liên quan đến quyết định đó có quyền lợi trực tiếp hoặc gián tiếp trong vụ việc . Khi Toà án hành chính ra đời và hoạt động, cần có những quy định cho sự phối hợp giữa các cơ quan khác nhau trong quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính. Các giai đoạn và thẩm quyền của mỗi cơ quan cần được phân định rõ ràng, tránh giẫm đạp, chồng chéo lên nhau (giai đoạn tiền tố tụng và giai đoạn khởi kiện tại Toà án hành chính), chỉ có như vậy mới thúc đẩy quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính được nhanh chóng.

Ba là, bảo đảm cho các bên tham gia tố tụng hành chính có được đầy đủ thông tin, tài liệu liên quan.

Đây là một yếu tố quan trọng, xuất phát từ đặc điểm của tố tụng hành chính, tạo điều kiện cho quá trình giải quyết vụ kiện hành chính nhanh chóng và có hiệu quả. Toà án hành chính xét xử vụ kiện hành chính tức là phán xét các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan này hoạt động bằng cách đưa ra các quyết định hoặc hành vi quản lý trên cơ sở quy định của pháp luật. Nhiệm vụ của Toà án hành chính chủ yếu xem xét tính hợp pháp của các quyết định, hành vi đó. Chính vì vậy, trong vụ kiện hành chính, vấn đề nội dung sự việc ít khi có sự tranh cãi giữa các bên, tranh chấp chủ yếu là cách đánh giá tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị kiện. Vì vậy, Toà án cần thiết (quyết định bị kiện, căn cứ ra quyết định, tài liệu liên quan…) và cả giải trình, lập luận của phía bên kia để họ có thể đưa ra ý kiến của mình, nhanh chóng làm sáng tỏ vụ việc.

 

I. Về giai đoạn khiéu nại theo cấp hành chính (tiền tố tụng hành chính)

Việc thiết lập cơ chế tài phán hành chính sẽ thay thế cho việc giải quyết khiếu nại hành chính do bản thân cơ quan hành chính đảm nhiệm (cơ chế Bộ trưởng - Quan toà) và việc giải quyết khiếu kiện của công dân sẽ thay đổi về bản chất. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa rằng các cơ quan hành chính không còn thẩm quyền và trách nhiệm đối với các khiếu kiện hoạt động của mình. Ngược lại, giai đoạn giải quyết khiếu nại ở các cơ quan hành chính vẫn có ý nghĩa rất lớn, nhất là khi chúng ta mới thành lập Toà án hành chính, chưa đủ sức giải quyết mọi tranh chấp hành chính phát sinh. Về nguyên tắc, quá trình hoạt động, các cơ quan hành chính luôn tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của chính mình và của cấp dưới. Quá trình kiểm tra đó nhằm mục đích bảo đảm cho các quyết định của mình được thực hiện nghiêm túc, nhưng cũng trong quá trình thực hiện, bản thân một số quyết định tỏ ra không chính xác, thiếu căn cứ cần phải sửa đổi hoặc bãi bỏ. Vì vậy, việc huỷ bỏ quyết định sai trái của mình hoặc của cấp dưới là thẩm quyền đương nhiên của các cơ quan quản lý. Do đó, việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính không làm mất đi quyền “tự kiểm tra” đó mà ngược lại, cần phát huy tính tích cực của nó làm cho quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính nhanh chóng, có hiệu quả. Có hai lý do làm cho giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính có ý nghĩa trong điều kiện có Toà án chuyên xét xử hành chính.

Một là, hoạt động quản lý vốn phức tạp và đa dạng, nên đôi khi cơ quan hành chính đã không có được căn cứ chắc chắn để ra quyết định của mình, việc tạo điều kiện cho nó xem xét lại hành vi của mình là điều cần thiết, khi có khiếu kiện, có thể thay đổi hoặc huỷ bỏ quyết định của mình hoặc của cấp dưới.

Hai là, công dân, người chịu tác động của quyết định hành chính có thể không có đủ thông tin để thấy được lý do xác đáng của quyết định hành chính chỉ áp dụng cho mình; có trường hợp quyết định hành chính là đúng đắn nhưng họ vẫn khiếu nại. Nếu được giải thích cặn kẽ và đủ thông tin, nhận thấy đòi hỏi của mình vô lý, có thể họ sẽ rút đơn kiện.

Tranh chấp hành chính giải quyết được ngay từ giai đoạn tiền tố tụng sẽ đỡ tốn kém thời gian rất nhiều so với việc theo đuổi vụ kiện trước Toà án hành chính. Mặt khác, chính sự thiết lập các Toà án hành chính làm cho việc giải quyết khiếu nại vốn đã có từ trước đến nay trở nên có ý nghĩa hơn, bởi lẽ các cơ quan hành chính buộc phải có thái độ tích cực hơn khi nhận được khiếu nại và đương nhiên là họ không muốn ra “hầu toà” nếu thấy quyết định của mình thiếu căn cứ.

Vấn đề đặt ra là: có nên coi khiếu nại theo cấp hành chính là một thể thức bắt buộc hay không? Nếu có thì phải qua mấy cấp trước khi kiện đến Toà án hành chính? Các nước có quy định khác nhau về vấn đề này. Qua nghiên cứu chúng tôi thấy rằng giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính ở nước ta đã được áp dụng từ rất lâu và trên thực tế những năm qua, các cơ quan hành chính nhà nước giải quyết được một khối lượng không nhỏ các khiếu nại của công dân. Hơn thế nữa, xét xử hành chính còn là điều rất mới với chúng ta, đội ngũ Thẩm phán hành chính chắc chắn còn rất thiếu, không thể đáp ứng ngay được nhu cầu xét xử nếu cho phép kiện thẳng đến Toà án hành chính. Vì những lý do đó, pháp luật nên quy định công dân, trước khi khởi kiện hành chính, phải khiếu nại đến cơ quan hành chính có trách nhiệm. Giai đoạn tiền tố tụng hành chính nên qua hai cấp: cơ quan có quyết định bị kiện và cấp trên trực tiếp của cơ quan đó. Tuy nhiên, ở đây có một số vấn đề đặt ra: Nếu quy định bắt buộc phải qua hai cấp hành chính trước khi bị khởi kiện thì có thể mâu thuẫn với một số quy định của pháp lệnh hiện hành. Hiện nay, một số văn bản (gần đây nhất là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính) quy định người khiếu nại trước hết khiếu nại với chính cơ quan ra quyết định xử phạt; nếu không đồng ý với trả lời của cơ quan này thì khiếu nại tiếp lên cấp trên trực tiếp và quyết định của cấp này có hiệu lực thi hành. Như vậy, nếu quy định hai cấp hành chính là bắt buộc thì sẽ dẫn đến tình trạng có trường hợp quyết định của cấp trên (có hiệu lực thi hành) và phán quyết của Toà án hành chính mâu thuẫn nhau. Để khắc phục tình trạng này, nên quy định việc khiếu nại đến chính cơ quan ra quyết định bị kiện là một thủ tục bắt buộc. Sau đó, công dân lựa chọn hoặc là khiếu nại tiếp lên cấp trên hoặc khởi kiện tại Toà án hành chính. Pháp luật cần quy định thủ tục rõ ràng để tránh cùng một lúc hai cơ quan thụ lý giải quyết đối với một vụ việc.

II. Vấn đề khiếu kiện về sự trốn tránh nghĩa vụ hành chính của cơ quan nhà nước

Đây là một trong những nét đặc thù của tố tụng hành chính. Khác với các cơ quan quyền lực khác, hoạt động của cơ quan hành chính luôn tác động trực tiếp đến công dân. Rất nhiều trường hợp, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân chỉ có thể thực hiện thông qua việc thực hiện các nghĩa vụ của cơ quan hành chính. Từ đó, việc trốn tránh nghĩa vụ của cơ quan hành chính sẽ gây cho công dân sự thiệt thòi về quyền lợi. Vì vậy, luật pháp của hầu hết các nước đều coi sự trốn tránh nghĩa vụ hành chính trước một yêu cầu hợp pháp của công dân cũng là một trong những đối tượng của khiếu kiện trước toà án hành chính. Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định Toà án hành chính có thẩm quyền xét xử khiếu kiện “liên quan đến việc một cơ quan hành chính từ chối cấp giấy phép hay trả lời yêu cầu của công dân”. Luật của Cộng hoà xã hội liên bang Đức cho phép công dân kiện yêu cầu của cơ quan hành chính phải có quyết định (hành vi) hành chính có lợi cho mình khi công dân đã có đầy đủ các điều kiện mà pháp luật quy định. Luật của Pháp quy định sự im lặng của cơ quan hành chính sau hai tháng, kể từ ngày nhận được yêu cầu của công dân, được coi là một quyết định từ chối “ngầm” và công dân có quyền kiển ra Toà án hành chính quyết định từ chối đó.

Thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính những năm qua càng cho thấy rất nhiều trường hợp cơ quan hành chính nhà nước đã trì hoãn hoặc không thực hiện nghĩa vụ hành chính của mình dẫn đến dân kêu kiện, đặc biệt là các lĩnh vực cấp phép giấy xây dựng, giấy phép kinh doanh, chi  trả các khoản trợ cấp xã hội…Vì vậy, chúng tôi thấy cần thiết phải coi đây là một trong những đối tượng mà công dân có thể khởi kiện trước Toà án hành chính để bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình. Pháp luật cần nêu rõ việc thực hiện nghĩa vụ hành chính của cơ quan hành chính nhà nước được ghi trong các văn bản pháp luật có tính bắt buộc trong thời hạn nhất định. Quá thời hạn trên, người có quyền lợi liên quan có thể khởi kiện trước Toà án buộc cơ quan hành chính thực hiện nghĩa vụ của mình.

 

III. vấn đề quyền hạn của toà án hành chính trong xét xử

Như đã phân tích ở phần trên, việc xác định quyền hạn của Toà án hành chính phải nhằm bảo đảm thực hiện được mục đích của hoạt động tài phán hành chính là bảo vệ được quyền lợi của công dân, nhưng phải bảo đảm nguyên tắc của sự phân công quyền lực nhà nước, nghĩa là tài phán hành chính không lấn sang quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước. Có thể nêu ra quyền hạn chung nhất của các Toà án hành chính như sau:

- Một là, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật.

- Hai là, yêu cầu cơ quan hành chính, trong một thời gian nhất định, phài thực hiện nghĩa vụ hành chính mà pháp luật quy định.

Như vậy, Toà án không có quyền thay thế cơ quan quản lý ra một quyết định hành chính mà chỉ có quyền phán quyết và yêu cầu cơ quan này ra quyết định phù hợp với luật. Tuy nhiên, ở đây cũng có thể thấy một ngoại lệ đối với quyết định xử phạt thiếu chính xác, Toà án có thể đưa ra một mức xử phạt khác phù hợp hơn, trường hợp này phán quyết của Toà án có giá trị như một quyết định hành chính và cơ quan hành chính có nghĩa vụ phải chấp hành.

 

IV. Vấn đề tạm đình chỉ quyết định hành chín khi bị khiởi kiện

Đây là vấn đề quan trọng và khá phức tạp cần xử lý khôn khéo trong tố tụng hành chính. Ở đây cũng cần nhắc lại rằng: hoạt động của Toà án hành chính, một mặt nhằm bảo vệ quyền lợi cho công dân nhưng mặt khác, không làm ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan quản lý với nghĩa vụ bảo đảm lợi ích chung của toàn xã hội. Nếu bất kỳ một quyết định hay biện pháp nào của cơ quan quản lý khi bị khởi kiện đều phải tạm thời đình chỉ thi hành thì có nguy cơ là nên hành chính sẽ bị tê liệt, không thể hoạt động được. Vì vậy, chúng tôi cho rằng: cần quy định, về nguyên tắc, việc khởi kiện hành chính không có hiệu lực đình chỉ hay tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính bị kiện. Tuy nhiên, Toà án có thể quyết định tạm hoãn việc thực hiện quyết định đó có thể gây ra những thiệt hại không thể khôi phục được và việc tạm hoãn đó không gây phương hại đến lợi ích chung của xã hội.

D. Về mô hình tổ chức cơ quan xét xử hành chính

Thiết kế mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính là vấn đề đã được thảo luận ngay từ khi có ý tưởng thiết lập cơ quan này. Tuy nhiên, qua rất nhiều các cuộc hội thảo, hội nghị trong và nước ngoài, các nhà khoa học pháp lý, khoa học quản lý và đại diện các cơ quan có trách nhiệm thẩm định vấn đề này cũng có những quan điểm rất khác nhau. Trên thế giới, các nước cũng tồn tại nhiều mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính khác nhau. Khảo sát thực tế hoạt động cũng cho thấy ưu điểm và nhược điểm của mỗi hinh thức tổ chức. Điều quan trọng là đưa ra một phương án thích hợp với điều kiện cụ thể của nước ta, phù hợp với Hiến pháp năm 1992 và tinh thần đổi mới. Qua nghiên cứu, nhóm nghiên cứu đã đưa ra các mô hình chủ yếu sau đây:

I. Tổ chức toà án hành chính thành một hệ thống độc lập do quốc hội lập ra không phụ thuộc vào cơ quan hành chính và song song với toà án nhân dân

Phương án này xuất phát từ quan điểm: Ở nước ta, tất cả quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội. “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” (Điều 83 Hiến pháp năm 1992). Vì vậy, Toà án hành chính phải do Quốc hội lập ra (Chánh án Toà án hành chính Trung ương do Quốc hội bầu) mới có đủ thẩm quyền để phán quyết các quyết định hành chính và hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước, kể cả xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản pháp quy của cơ quan nhà nước. Mặt khác, xét xử hành chính có tính đặc thù, khác với xét xử hình sự, dân sự, kinh tế… nên tổ chức và hoạt động của nó phải dựa trên các nguyên tắc riêng không thể giống như các Toà án nhân dân hiện nay. Chỉ có như vậy, việc giải quyết các khiếu kiện hành chính mới nhanh gọn, có hiệu quả mà không ảnh hưởng đến quá trình điều hành, quản lý.

Phương án này căn cứ vào quy định của Hiến pháp năm 1992 “Toà án nhân dân tối cao, các Toà nhân dân địa phương, các Toà án quân sự và các Toà án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam…” (Điều 127); “Toà án nhân dân tối cao giám đốc việc xét xử của Toà án đặc biệt và các Toà án khác, trừ trường hợp Quốc hội quy định khác khi thành lập Toà án đó (Điều 134).

Theo phương án này Toà án hành chính được tổ chức theo cấp xét xử bao gồm: Toà án hành chính Trung ương, các Toà án hành chính khu vực, Chánh án Toà án hành chính Trung ương do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm; nhiệm kỳ theo nhiệm kỳ của Quốc hội và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về công tác xét xử trong lĩnh vực hành chính.

Nhược điểm của phương án tổ chức này là sẽ phải thành lập một hệ thống Toà án hành chính riêng biệt, vì thế cần một số lượng biên chế nhân sự (Thẩm phán hành chính và nhân viên hành chính kỹ thuật) cũng như kinh phí xây dựng trụ sở khá lớn khó có thể đáp ứng ngay. Trong khi đó, thiết lập cơ quan tài phán hành chính lại là vấn đề cấp bách không thể chậm trễ. Mặt khác, một số ý kiến cho rằng nếu thành lập Toà án hành chính theo mô hình này thì ở nước ta cùng lúc có 2 Toà án hành chính tối cao: Toà án nhân dân tối cao (Toà án tư pháp) va Toà án hành chính trung ương, như vậy không phù hợp với quy định của Hiến pháp “Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 134.)

II. Tổ chức hệ thống toà án hành chính thành một hệ thống độc lập với các bộ, uỷ ban nhân dân các cấp do thủ tướng chính phủ lãnh đạo.

Phương án này xây dựng trên quan điểm cho rằng hành chính tài phán và hành chính điều hành là hai bộ phận của nền hành chính nhà nước. Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của nền hành chính. Vì vậy, Thủ tướng Chính phủ là nguời lãnh đạo cả hoạt động hành chính điều hành và hành chính tài phán.

Ưu điểm của phương án này là bảo đảm sự thống nhất và gắn bó giữa hai bộ phận của nền hành chính nhà nước. Hoạt động của của cơ quan tài phán hành chính sẽ tạo ra cơ chế kiểm soát thường xuyên hoạt động của cơ quan quản lý, đồng thời trực tiếp giúp Thủ tướng có biện pháp kịp thời chấn chỉnh các hoạt động quản lý điều hành. Mặt khác, có thể thấy đối tượng xét xử và chấp hành bản án hành chính là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, nếu thực hiện phương án này thì việc thi hành bản án hành chính có nhiều thuận lợi.

Tổ chức Toà án hành chính theo phương án này, thực chất là sự kế thừa và là bước phát triển cao hơn của công tác giải quyết khiếu nại hành chính mà từ trước đến nay vẫn do các cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức Thanh tra đảm nhiệm.

Tuy nhiên, phương án này không có cơ sở chắc chắn về luật pháp. Theo cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội thì “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó”. Cụ thể hoá cưong lĩnh của Đảng, Nghị quyết Trung ương lần thứ 8 cũng ghi rõ “quyền lực nhà nước bao gồm ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Không ngừng hoàn thiện bộ máy nhà nước, xác định rõ chức năng, quyền hạn, có sự phân công phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền đó”. Toà án hành chính được xác định là cơ quan xét xử các vụ kiện hành chính của công dân, cơ quan, tổ chức… Như vậy, Toà án hành chính được thành lập để thực hiện chức năng xét xử, tức là chức năng của cơ quan Toà án. Do đó, việc tổ chức Toà án hành chính thuộc Thủ tướng Chính phủ - người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất - là điều cần được nghiên cứu kỹ lưỡng. Vả lại, căn cứ vào Điều 114 của Hiến pháp năm 1992 thì Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, có 6 nhiệm vụ, quyền hạn; cụ thể hoá quy định này của Hiến pháp, tại Điều 20 của Luật tổ chức Chính phủ quy định Thủ tướng có 10 nhiệm vụ, quyền hạn; trong số những nhiệm vụ, quyền hạn này đều không đề cập đến việc Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo Toà án hành chính với tính chất là một cơ quan xét xử độc lập với Chính phủ.

III. Tổ chức toà án hành chính trong toà án nhân dân: phương án này có 2 mô hình

1. Tổ chức Toà án hành chính thành hệ thống riêng nhưng ở cấp Trung ương thuộc cơ cấu Toà án nhân dân tối cao.

Theo mô hình này thì ở cấp tỉnh có Toà án hành chính độc lập với Toà án nhân dân; ở Trung ương có Toà án hành chính Trung ương thuộc cơ cấu của Toà án nhân dân tối cao. Tổ chức như vậy vừa bảo đảm phù hợp với quy định của Hiến pháp “Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, vừa đảm bảo được yêu cầu chuyên sâu trong việc xét xử các khiếu kiện hành chính là một loại việc có tính chất đặc thù so với các loại việc khác mà Toà án nhân dân các cấp hiện nay đảm nhiệm; đối với Toà án nhân dân cấp tỉnh, hiện nay ở một số địa phương vốn đang có khó khăn vị bị dồn ép công việc xét xử thì không phải đảm nhiệm thêm việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Toà án hành chính Trung ương, tuy thuộc cơ cấu Toà án nhân dân tối cao nhưng về mặt tổ chức, có tính độc lập tương đối (chẳng hạn như Toà án hành chính Trung ương có Uỷ ban thẩm phán mà các Toà chuyên trách  khác như Toà dân sự, Toà kinh tế, Toà hình sự… không có) sẽ giải quyết được một phần đáng kể công việc, tránh tập trung quá nhiều vào Toà án nhân dân tối cao.

Tuy nhiên, thực hiện phương án này thì Toà án hành chính chỉ được tổ chức ở hai cấp sẽ dẫn đến tình trạng “quá tải” cho cả hai cấp này, đặc biệt là ở Toà án hành chính Trung ương vừa phải xét xử sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc thẩm. Đây là điều bất hợp lý trong hoạt động tố tụng của Toà án.

2. Tổ chức Toà án hành chính thành các Toà chuyên trách trong Toà án nhân dân

Theo phương án này, ở Toà án nhân dân tối cao và Toà án nhân dân tỉnh có Toà hành chính và ở Toà án nhân dân huyện có Thẩm phán chuyên trách xét xử hành chính. Toà án nhân dân huyện sẽ xét xử sơ thẩm phần lớn các vụ kiện hành chính, giảm bớt được một phần đáng kể công việc xét xử sơ thẩm cho Toà án cấp tỉnh; Toà án nhân dân cấp tỉnh sẽ đảm nhiệm một phần việc xét xử phúc thẩm và giám đốc thẩm các vụ kiện hành chính, tránh được tình trạng dồn quá nhiều việc cho Toà án nhân dân tối cao.

Việc tổ chức Toà án hành chính nằm trong hệ thống Toà án nhân dân bảo đảm được sự thống nhất trong việc tổ chức các cơ quan xét xử ở nước ta, thu gọn đầu mối, tránh cồng kềnh về mặt tổ chức bộ máy.

Trong điều kiện thực tế của nước ta, tổ chức Toà án hành chính thành các Toà chuyên trách trong hệ thống Toà án nhân dân thì Toà án hành chính có những có những điều kiện thuận lợi để có thể sớm đi vào hoạt động. Những điều kiện đó là: đội ngũ Thẩm phán xét xử các vụ kiện hành chính mới được đào tạo sẽ được bổ sung những kinh nghiệm xét xử của đội ngũ Thẩm phán lâu năm trong ngành; Toà án hành chính có thể làm việc ngay tại trụ sở của Toà án nhân dân, không phải tăng thêm hoặc tăng thêm không nhiều biên chế đội ngũ nhân viên hành chính kỹ thuật, như vậy cũng phù hợp với chủ trương cải cách nền hành chính nhà nước đã và đang được triển khai thực hiện.

Tuy nhiên, qua nghiên cứu và thảo luận cho thấy, nếu thực hiện theo phương án này, tổ chức và hoạt động của cơ quan xét xử hành chính phải tuân theo các nguyên tắc của Toà án nhân dân hiện nay, sẽ có nhiều hạn chế về hiệu lực, hiệu quả giải quyết các vụ kiện hành chính vốn có tính đặc thù riêng như đã phân tích ở các phần trên. Mặt khác, hiện nay Toà án nhân đang phải đảm nhiệm công tác xét xử về hình sự, dân sự, kinh tế, lao động với khối lượng lớn và cũng rất phức tạp; Toà án kinh tế mới được tổ chức đang trong quá trình xây dựng cần có thời gian để củng cố. Nay giao thêm cho Toà án nhân dân xét xử với khối lượng lớn các vụ kiện hành chính có thể sẽ bị chậm trễ, khó bảo đảm tính kịp thời của hoạt động quản lý, điều hành diễn ra hàng ngày của các cơ quan hành chính nhà nước.

Qua việc phân tích các quan điểm và hạn chế của từng phưong án tổ chức, chúng tôi thấy rằng rất khó có thể lựa chọn một mô hình hoàn toàn thích hợp với điều kiện cụ thể của nước ta hiện nay. Song, để phù hợp với Hiến pháp và xu hướng cải cách từng bộ máy nhà nước, trước mắt có thể lập Toà án hành chính thành Toà chuyên trách trong Toà án nhân dân (phương án III, mô hình 2) nhưng phải tính toán để khắc phục hạn chế như đã nêu ở trên. Sau một số năm thực tế hoạt động, chúng ta sẽ tổng kết rút kinh nghiệm để có sự điều chỉnh cần thiết, bảo đảm cho Toà án hành chính hoạt động có hiệu quả hơn, đáp ứng được yêu cầu của quá trình cải cách hành chính và dân chủ hoá đời sống xã hội ...

 

Nguồn: www.giri.ac.vn

Các tin tiếp
Các tin trước
TIÊU ĐIỂM
Xem nhiều nhất