I. Tình hình ban hành văn bản quản lý hiện nay

Xây dựng và ban hành văn bản quản lý là khâu quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước, là hình thức, phương tiện không thể thiếu được của chủ thể quản lý nhà nước. Sự có mặt của các văn bản quản lý trong hoạt động của các cơ quan quản lý có thể được hiểu như sự “tập chung quyền lực của Nhà nước, nhằm điều hành có hiệu quả nhất hoạt động quản lý”¹

Xuất phát từ thẩm quyền của mỗi một cơ quan trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước, hệ thống văn bản quản lý cũng được sắp xếp theo trình tự nhất định tương ứng với thẩm quyền của từng cơ quan. Trong phạm vi báo cáo, chúng tôi chỉ xin đề cập đến tình hình ban hành nói chung, những việc đã làm được, những việc cần phải khắc phục và một vài kiến nghị nhỏ.

1 - Về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quản lý hiện nay

Xây dựng và ban hành văn bản quản lý ở đây được hiểu như một quy trình ra văn bản nói chung. Quy trình này bao gồm nhiều “công đoạn” tương xứng với mỗi loại văn bản (văn bản quản lý mang tính chủ đạo; mang tính quy phạm; mang tính cá biệt).

Yêu cầu chung cho mỗi văn bản quản lý, ngoài các bước như khởi xướng ra quyết định quản lý, soạn thảo quyết định; thảo luận; trình dự án; thông qua; khiếu nại và giải quyết khiếu nại, còn một khâu quan trọng nữa là kiểm tra việc thực hiện các quyết định quản lý.

Các học giả và các nhà luật học ở nước ta hiện nay chưa đưa khái niệm kiểm tra và thực hiện quyết định quản lý vào khâu xây dựng ban hành văn bản.

Ở một số nước, vấn đề này được các quy định của luật định rõ: “kiểm tra việc thực hiện quyết định quản lý nằm trong chu trình vào đảm bảo cho hiệu quả của quyết định”²  hoặc nói đến xây dựng văn bản chúng ta “phải chú ý đến khâu dưa chúng vào thực tiễn và kiểm tra tính khả thi của những quyết định đó”³.

Rất tiếc ở nước ta hiện nay, khâu kiểm tra các quyết định quản lý chưa được thực hiện một cách triệt để, các nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các hình thức văn bản của các bộ, ngành, cơ quan trực thuộc Chính phủ, các Uỷ ban nhân dân các cấp chưa được thực hiện bởi sự kiểm tra này. Do đó, một số văn bản của cấp trên ban hành “bị” cấp dưới triển khai “méo mó”, thậm chí sai cả tinh thần của văn bản. Ví dụ, tại Nghị định 12/HĐBT ngày 1/2/1989 quy định về hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài quy định cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức đăng ký kết hôn cho đối tượng nói trên. Thế nhưng ở xã T (tỉnh Thái Bình) có cán bộ xã đăng ký kết hôn cho một người con gái ở xã nhà với anh Napoléone mang quốc tịch Mỹ (số 11733057 cấp ngày 9/2/1994). Khi Sở Tư pháp kiểm tra mới biết đó là không nắm được các quy định của pháp luật.

Về trình tự, thủ tục ban hành theo quy định cũng không thực hiện được, một số bộ, ngành được giao xây dựng các văn bản không tuân theo chu trình soạn thảo, một số vượt cấp. Chẳng hạn 70% các Nghị định của Chính phủ ban hành trong năm 1993, đầu năm 1994 đều không được thẩm định lần cuối qua Vụ pháp chế - Văn phòng Chính phủ trước khi trình Chính phủ. Mặc dù trong quy chế làm việc của Văn phòng Chính phủ có quy định chặt chẽ vấn đề này.

Trong quá trình chuẩn bị dự thảo văn bản của các ngành trình Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, một số ngành chưa đảm bảo thể thức, thời hạn trình (kéo dài học làm chậm). Việc mời các Bộ trưởng hoặc thủ trưởng có liên quan đến bàn việc chuẩn bị dự thảo văn bản, các cơ quan này thường cử các cán bộ giúp việc đến phát biểu chung chung, không theo ý kiến của thủ trưởng... Việc có ý kiến bằng văn bản của các bộ, ngành về dự thảo còn qua loa, chiếu lệ, không đáp ứng được yêu cầu thông tin cần thiết.

Điều 14 trong Quy chế làm việc của Chính phủ (ban hành kèm theo Nghị định số 13/CP ngày 1/2/1992 của Chính phủ) có quy định cụ thể về hồ sơ của một đề án trình Chính phủ, nhưng trên thực tế, các cơ quan chủ trì dự thảo không đảm bảo được các khoản 1 và 2 làm cho việc triển khai thực hiện gặp rất nhiều khó khăn.

2 - Về việc ban hành, công bố và thẩm quyền ban hành văn bản

a) Về việc ban hành, công bố văn bản

Các văn bản của Chính phủ sau khi được thảo luận và biểu quyết thông qua (nghị quyết, nghị định) theo quy định “chậm nhất là 5 ngày sau phiên họp Chính phủ hoặc sau khi Thủ tướng đã xét, giải quyết...., Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ chỉnh lý dự thảo văn bản trình Thủ tướng ký ban hành”.

Về mặt này, công việc có nhiều điểm tiến bộ, đảm bảo tính nhanh, nhạy, kịp thời. Tuy nhiên, còn một số nhược điểm cần phải khắc phục, đó là tình trạng các văn bản của Bộ hướng dẫn thi hành nghị quyết, nghị định của Chính phủ chưa được chuẩn bị cùng với dự thảo nghị quyết, nghị định; việc ban hành các văn bản hướng dẫn thường không đúng với quy định (10 này kể từ ngày ban hành văn bản của Chính phủ; nếu là liên bộ, không được quá 20 ngày).

Hàng loạt các văn bản hướng dẫn không được thực hiện theo đúng thời gian, có những văn bản hàng năm mới được tiến hành (Thông tư hướng dẫn thi hành Nghị định 79/CP của Chính phủ về việc thi hành Luật xuất bản...) Việc làm trên ảnh hưởng rất lớn đến việc đưa các quy định các văn bản của Chính phủ vào cuộc sống.

Tình trạng chậm ban hành các văn bản pháp luật mang tính quy phạm là hiện tượng phổ biến hiện nay. Tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khoá IX, Thủ tướng Chính phủ cũng đã đề cập đến tính không kịp thời của các văn bản pháp quy và đưa ra những biện pháp hữu hiệu cho công tác này.

b) Về thẩm quyền ban hành văn bản

Trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước, các bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp giữ vai trò quan trọng trong việc thực hiện và ra các văn bản hướng dẫn thi hành các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trên. Trong tình hình đổi mới, với tư tưởng “pháp luật giữ vai trò tối thượng” trong đời sống xã hội, các ngành, các cấp đã quán triệt sâu sắc vị trí pháp lý của mình trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp quy, góp phần quan trọng vào việc ban hành văn bản quản lý, đưa trật tự xã hội của ngành, cấp mình vào nề nếp. Tuy nhiên, vấn còn những thiếu sót đáng kể. Ở đây chúng tôi chỉ đề cập đến vấn đề thẩm quyền ban hành và tính không hợp pháp và hợp lý của văn bản của các cấp, các ngành.

- Về thẩm quyền ban hành văn bản:

Một số ngành, địa phương đã lạm dụng vai trò quản lý của mình đề ra những văn bản trái với văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên. Hàng loạt các quyết định, chỉ thị của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trái với Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chỉ thị, quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Ví dụ: theo điều 2, khoản 3 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày30/11/1989 quy định các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương. Thế nhưng, tại Thông báo số 50/TB-UB ngày 14/1/1992 của Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội đã quy định “đối với trường hợp đua xe, đánh võng” thì giao cho Uỷ ban nhân dân cấp quận, huyện ra quyết định xử phạt. Như vậy, quy định này trái với tinh thần của Pháp lệnh (Uỷ ban nhân dân không có quyền quy định hành vi vi phạm hành chính).

Về hình thức văn bản, rất nhiều quyết định, chỉ thị của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh được thể hiện dưới dạng thông báo nhằm truyền đạt ý kiến của tập thể Uỷ ban nhân dân. Về nguyên tắc, hình thức thông báo không phải là hình thức quyết định quản lý (văn bản quản lý), tính chất pháp lý của thông báo không mang tính pháp lý hoặc nếu có thì rất ít (nội dung các thông báo hiện nay thường là dưới hình thức của quyết định quản lý).

Hiện nay, việc phân định thẩm quyền ký các văn bản của tập thể Uỷ ban nhân dân và cá nhân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cũng chưa được rõ ràng (pháp luật nước ta chưa quy định cụ thể). Nội dung văn bản (quyết định, chỉ thị) nào do Uỷ ban nhân dân ban hành, nội dung văn bản nào do cá nhân Chủ tịch uỷ ban nhân dân ban hành? Đây là vấn đề hạn chế của chúng ta trong việc phân dịnh rạch ròi trách nhiệm pháp lý của của tập thể Uỷ ban nhân dân và cá nhân trong việc ban hành các quyết định quản lý. Hiện tượng ban hành các văn bản quản lý không phân định rõ thẩm quyền sẽ là nguy cơ cho việc vi phạm thẩm quyền và trách nhiệm pháp lý sẽ không thuộc về ai. (Tuy nhiên, vừa qua đã có 1 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ra quyết định của Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định về thẩm quyền ký các văn bản của tập thể Uỷ ban nhân dân, Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh. Quyết định số 2522 ngày 13/10/1994 của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh Đồng Nai). Mặc dù chưa phản ánh hết nội dung của trách nhiệm của tập thể và cá nhân, nhưng đây là một trong những ý tưởng tốt.

3 - Về thủ tục xây dựng và ban hành văn bản

Nhìn chung, các văn bản quản lý của Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp (quyết định quản lý) ngày càng hoàn chỉnh về mặt thủ tục, đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý trong thủ tục xây dựng và ban hành. Tình trạng văn bản được soạn thảo không theo một quy trình nhất định, văn bản được đùn đẩy từ bộ phận này sang bộ phận khác, văn bản “không địa chỉ”... ngày càng được chú ý khắc phục. Song, còn một số vấn đề cần phải chấn chỉnh, đặc biệt là ở các địa phương. Đành rằng, mỗi một địa phương có những đặc điểm riêng nhưng không phải vì vậy mà bỏ qua các bước, các giai đoạn trong quá trình soạn thảo. Trong hoạt động này đáng chú ý là việc kiểm tra tính pháp chế và thể thức văn bản của các địa phương còn chưa chặt chẽ. Có 2 lý do: thứ nhất là do Uỷ ban nhân dân khi xây dựng, soạn thảo không gửi văn bản lên cơ quan Tư pháp để lấy ý kiến. Thứ hai là Uỷ ban nhân dân có gửi, nhưng việc kiểm tra của cơ quan Tư pháp còn qua loa, chưa phát huy  được vai trò tham mưu tích cực cho Uỷ ban nhân dân trong lĩnh vực này. Vi dụ, các tỉnh đồng bằng sông Cửu Long chỉ có 1/3 số huyện gửi văn bản qua Sở Tư pháp trước khi trình Thường trực Uỷ ban nhân dân ký duyệt. Hoặc như ở tỉnh Hà Tĩnh, việc gửi văn bản để Sở Tư pháp kiểm tra tính hợp pháp và hợp lý của văn bản chỉ được đặt ra khi văn bản đó liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Việc không gửi văn bản (quyết định quản lý) cho các cơ quan cấp trên giám sát đang là thiếu sót lớn của Uỷ ban nhân dân các cấp. Văn phòng Chính phủ hiện nay chỉ nhận được khoảng 30% số văn bản của các tỉnh gửi lên để kiểm tra trước. Số văn bản được gửi lên sau khi đã được ký duyệt cũng chưa đạt tới con số 100%.

Trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản còn thiếu những tiêu chuẩn và hướng dẫn cụ thể về quy trình, về tổ chức vì vậy đã xuất hiện nhiều quan niệm khác nhau về cách tổ chức, xây dựng, ban hành và sử dụng văn bản trong thực tiễn (số văn bản của Văn phòng Chính phủ năm 1993 phải thu hồi, đính chính là 40 trường hợp, so với năm 1992 tăng gấp 3 lần, trong đó đính chính 36, thu hồi 1, đình chỉ ban hành 3).

Việc kiểm tra, rà soát văn bản trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước chưa được quan tâm đúng mức, do vậy việc phát hiện nhanh chóng những tồn tại trong thủ tục xây dựng và ban hành văn bản chưa thực hiện được dẫn đến tình trạng văn bản này thủ tiêu hiệu lực của văn bản khác vẫn còn diễn ra (hiện nay Thủ tướng Chính phủ đã có Chỉ thị 166/TTg về rà soát văn bản; Quyết định số 494/TTg về thẩm quyền ký các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, đã thành lập Vụ kiểm tra việc thực hiện các quyết định của Thủ tướng). Đây là thời cơ tốt cho các nhà quản lý có điều kiện xem xét lại cách thức ban hành văn bản và thực thi tốt hơn các quyết định của cơ quan hành chính cao nhất – Chính phủ.

II. Một số nguyên nhân và phương hướng khắc phục

1 – Chúng ta chưa có luật về thẩm quyền, trình tự xây dựng và ban hành văn bản quy phạm.

Các quyết định, chỉ thị của các cơ quan quản lý nhà nước và những người có thẩm quyền chỉ là một dạng của văn bản pháp quy. Việc quy định thẩm quyền, trình tự xây dựng và ban hành văn bản pháp quy là cực kỳ quan trọng, có ý nghĩa quyết định trong việc “nhất thể hoá” hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý của cơ quan quản lý nhà nước. Chúng ta đã có một số luật, văn bản dưới luật quy định ít nhiều về vấn đề này (Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Thông tư số 33/Bt của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ và một số văn bản pháp luật khác). Song, để hoạt động xây dựng và ban hành đi vào nề nếp, cần có một văn bản có giá trị pháp lý riêng biệt, phải được luật hoá. Trong đó quy định trình tự, thủ tục, hình thức, nội dung đến thẩm quyền ra  văn bản, trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra, đình chỉ, sửa đổi văn bản...

2 - Việc thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát các quyết định quản lý của các cơ quan quản lý các cấp chưa chặt chẽ.

Trước hết, các bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp chưa thực hiện nghiêm chỉnh chế độ gửi văn bản lên cấp trên để giám sát: về phía các cơ quan cấp trên (Chính phủ) chưa chú trọng công tác này (thiếu cán bộ, còn ỷ lại cấp dưới...) Có thể nói đây là một khiếm khuyết trong công tác giám sát văn bản của Chính phủ đối với cấp bộ, tỉnh; của cấp tỉnh đối với huyện, xã. Hình thức giám sát văn bản của cấp dưới, theo chúng tôi cần phải sử dụng cả hình thức “giám sát trước”. “Giám sát trước” tức là kiểm tra quyết định quản lý của cấp dưới trước khi ban hành. Ví dụ như trước khi ban hành quyết định quản lý của mình, Uỷ ban nhân dân phải gửi cho Chính phủ (nếu là cấp huyện phải gửi cho Uỷ ban nhân dân tỉnh...) để xem xét theo một thời gian nhất định. Đây là một việc làm có hiệu quả, tránh được hậu quả do các quyết định sai trái gây ra ngay từ khi ban hành. Cơ chế này đã được áp dụng ở một số nước (Đức, Bỉ, Italia...). Theo chúng tôi, thời gian tới Chính phủ cần phải có quy định nghiêm ngặt về vấn đề này.

3 - Thực hiện nghiêm chỉnh quyền đình chỉ, bãi bỏ các văn bản sai trái của các cơ quan quản lý nhà nước, khi các văn bản này không còn phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.

Thông thường, khi phát hiện ra những văn bản sai trái, cơ quan nhà nước cấp trên chỉ có thẩm quyền “nhắc nhở”. Việc “từ bỏ” quyền giám sát này, đồng thời bỏ qua việc xử lý những cơ quan, người ra quyết định sai trái theo quy định của pháp luật, là một lỗ hổng lớn trong hoạt động quản lý.

Trong một số trường hợp, khi công dân, cơ quan Toà án, Viện kiểm sát có yêu cầu, kiến nghị thì việc các cơ quan quản lý cũng chưa tiếp thu, sửa chữa quyết định quản lý của mình một cách nghiêm túc. tình trạng buông lỏng này là cơ hội cho những cán bộ thiếu tinh thần trách nhiệm, yếu kém về tình độ tiếp tục vi phạm pháp luật.

Để chấn chỉnh lại hiện tượng trên, pháp luật phải quy định các biện pháp xử lý những người có thẩm quyền mà không thực hiện quyền giám sát của mình. Mặt khác, cần có chế tài nghiêm khắc đối với cán bộ do vô tình hay cố ý vi phạm các yêu cầu đối với hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý.

4 - Đội ngũ công chức hành chính - những người trực tiếp tham gia các hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý (văn bản) ở các bộ, ngành và các cấp (Uỷ ban nhân dân các cấp) còn thiếu kinh nghiệm quản lý, trình độ pháp lý và chuyên môn chưa cao.

Hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý của cơ quan quản lý, đặc biệt là ở Uỷ ban nhân dân các cấp là một hoạt động đặc thù. Nhưng người tham gia công tác này đòi hỏi không những có trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng, kinh nghiệm tốt trong quản lý hành chính mà còn phải có kỹ năng soạn thảo văn bản. Bởi vì, quyết định quản lý có những yêu cầu rất khắt khe, nếu như chỉ có trình độ pháp lý, kinh nghiệm quản lý cũng chưa đủ, mà phải có bề dày công tác trong lĩnh vực văn bản. Theo thống kê, cuối năm 1987 mới có 20% cán bộ chủ chốt trong Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố; 40% các huyện, quận và 60% xã, phường dự các lớp bồi dưỡng ngắn hạn ở Học viện Hành chính quốc gia. Theo điều tra xã hội học: 154 người có trình độ Đại học luật được hỏi thì 96,7% đều khẳng định để giải quyết công việc tốt phải dựa vào sự hiểu biết pháp luật. cùng với kiến thức pháp lý, chúng ta cần phải có một quy chế về công vụ và một văn bản quy định về quyền hạn và nhiệm vụ của công chức, đội ngũ nòng cốt cho công cuộc cải cách hành chính hiện nay.

5 – Chúng ta chưa có Toà án hành chính, chưa phân biệt được chức năng quản lý hành chính và tài phán hành chính. Hiện nay, chức năng tài phán hành chính vẫn thuộc cơ quan quản lý hành chính. Vì hai chức năng này không do hai cơ quan riêng biệt đảm nhận nên khi cán bộ hành chính nói chung, những người tham gia hoạt động xây dựng và ban hành quyết định, quyết định quản lý vi phạm pháp luật không bị xử lý nghiêm minh. Sự xử lý không nghiêm minh là cơ sở cho họ tiếp tục vi phạm pháp luật, thiếu tinh thần trách nhiệm đối với công việc của mình. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân về quyết định quản lý hiện nay cũng được giải quyết bằng “con đường” hành chính. Để công dân bình đẳng trước pháp luật, trong lĩnh vực này, cần phải có cơ quan tài phán hành chính độc lập.

Luật gia Phạm Tuấn Khải - Văn phòng Chính phủ

Nguồn: www.giri.ac.vn

(1) Thực tiễn xây dựng và ban hành pháp luật ở Bang Sachsen (CHLB Đức).

(2) Hoàn thiện các quyết định quản lý ở CHLB Đức.

(3) Tính khả thi của quyết định trong hoạt động điều hành Nhà nước (CHLB Đức).