Trước hết, về khái niệm “công dân” được sử dụng tại Điều 1 và Điều 2 của Luật Khiếu nại, tố cáo. Qua nghiên cứu cho thấy, các điều luật nêu trên quy định về chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo và chủ thể thực hiện các quyền này là “công dân”. Quy định này dẫn đến hiện nay có hai cách hiểu khác nhau:

 

- Quan điểm thứ nhất cho rằng, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo ở đây chỉ là công dân, và phải là công dân Việt Nam, tức là “người có quốc tịch Việt Nam” (theo Điều 49 Hiến pháp 1992);

 

- Quan điểm thứ hai cho rằng, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo không chỉ là công dân Việt Nam, mà còn có thể là các cá nhân khác, bao gồm: người nước ngoài, người không quốc tịch. Bởi lẽ, ở Việt Nam không chỉ có công dân Việt Nam, mà còn có cả những người nước ngoài (có một hoặc nhiều quốc tịch của nước khác), kể cả người không quốc tịch (không có quốc tịch của bất cứ một nước nào) đang sống và làm việc tại Việt Nam, trong quá trình đó, họ cũng buộc phải tham gia vào các quan hệ pháp luật khác nhau, trong đó có quan hệ pháp luật hành chính, do đó họ cũng bị tác động bởi các quyết định hoặc hành vi hành chính do các chủ thể có thẩm quyền ban hành; nếu họ có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi này là “trái pháp luật” và “xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp” của họ thì họ cũng có quyền khiếu nại; hoặc nếu họ phát hiện hành vi nào đó “vi phạm pháp luật”, “gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại” quyền, lợi ích của các chủ thể (kể cả quyền và lợi ích của họ), thì họ cũng có quyền tố cáo, trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia hoặc ký kết có quy định khác. Có nghĩa là, họ cũng là chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo theo Luật Khiếu nại, tố cáo. Điều này cũng được quy định rõ tại Điều 110 Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành.

 

Chúng tôi cũng thống nhất với quan điểm thứ hai. Như vậy là, các điều luật nêu trên sử dụng khái niệm “công dân” là chưa bao hàm hết các chủ thể có quyền khiếu nại, tố cáo theo Luật Khiếu nại, tố cáo; điều này có thể dẫn đến cách hiểu rằng, chỉ có công dân Việt Nam mới có quyền khiếu nại, tố cáo, còn các chủ thể khác như người nước ngoài, người không quốc tịch không có quyền này. Theo chúng tôi thì nên sử dụng khái niệm “cá nhân” là hợp lý nhất; các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay cũng sử dụng khá phổ biến khái niệm này; kể cả trong các giáo trình giảng dạy môn Luật hành chính của các Trung tâm đào tạo luật trong nước cũng đều thống nhất quan điểm khái niệm “cá nhân” bao gồm: người có quốc tịch Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch.

 

Về khái niệm “khiếu nại” và khái niệm “tố cáo”. Theo Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”; “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”. Đây là hai khái niệm khác nhau về hai quyền khác nhau của các chủ thể, các chủ thể căn cứ vào đó để thực hiện quyền của mình; sự khác nhau giữa hai khái niệm này ở chỗ, chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức, còn chủ thể tố cáo chỉ là công dân; đối tượng của khiếu nại là quyết định, hành vi hành chính, còn đối tượng của tố cáo chỉ là hành vi vi phạm pháp luật (bao gồm cả hành vi hành chính); người bị khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định, hành vi hành chính bị khiếu nại, còn người bị tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi bị tố cáo (bao gồm cả hành vi hành chính)… Tuy nhiên, bên cạnh sự khác nhau giữa hai khái niệm này vẫn có điểm giống nhau về đối tượng mà không thể phân biệt được đó là đối tượng của khiếu nại hay tố cáo. Ví dụ, hành vi tạm giữ người theo thủ tục hành chính mà không có quyết định bằng văn bản hoặc quá thời hạn 24 giờ hoặc không đúng nơi quy định (trái với khoản 2, khoản 3, khoản 5 Điều 44 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính); hành vi này là hành vi hành chính; nếu người bị tạm giữ có “căn cứ cho rằng” hành vi đó là “trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” (theo khoản 1, Điều 2 về khái niệm khiếu nại); đồng thời, người bị tạm giữ cũng cho rằng, hành vi đó là “hành vi vi phạm pháp luật”, “gây thiệt hại” đến “quyền, lợi ích hợp pháp của công dân” (theo khoản 2, Điều 2 về khái niệm tố cáo); như vậy là, cùng một hành vi, nhưng lại đáp ứng điều kiện về đối tượng của cả quyền khiếu nại và quyền tố cáo; trong trường hợp này, người bị tạm giữ sẽ sử dụng quyền khiếu nại hay quyền tố cáo để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình? Việc xác định quyền khiếu nại hay tố cáo trong trường hợp này rất quan trọng. Bởi lẽ, khi thực hiện các quyền này, tư cách pháp lý của chủ thể sẽ khác nhau do họ có quyền và nghĩa vụ khác nhau, thủ tục khiếu nại khác với thủ tục tố cáo, thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại khác thẩm quyền và thủ tục giải quyết tố cáo, hậu quả pháp lý cũng khác nhau (người khiếu nại sai không phải chịu trách nhiệm, còn người tố cáo sai sự thật sẽ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật). Vậy, trong trường hợp công dân bị tác động bởi một hành vi hành chính, mà hành vi này vừa là đối tượng của quyền khiếu nại, vừa là đối tượng của quyền tố cáo, thì họ có thể lựa chọn hình thức khiếu nại (là hình thức “an toàn” hơn) để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình không? Hơn nữa, nếu chọn hình thức khiếu nại thì họ sẽ còn cơ hội lựa chọn con đường giải quyết bằng thủ tục tố tụng hành chính, thông qua Tòa án.

 

Trên thực tế, đối với người dân thì “hành vi hành chính” thường khó nhận biết hơn “quyết định hành chính”, do nó không được thể hiện ra thành văn bản, nhất là trong trường hợp hành vi dưới hình thức “không hành động” (bất tác vi); họ chỉ khiếu nại khi chịu tác động bởi một quyết định hành chính cụ thể; còn đối với “hành vi hành chính” thì họ ít khiếu nại, mà chỉ tố cáo khi cho rằng “hành vi hành chính” có động cơ, mục đích bất hợp pháp, ví dụ: động cơ tư lợi hoặc mục đích trả thù cá nhân (mặt chủ quan của hành vi). Theo chúng tôi, việc xác định một hành vi hành chính khi nào là đối tượng của khiếu nại và khi nào là đối tượng của tố cáo là rất khó, nếu căn cứ theo khái niệm “khiếu nại” và “tố cáo” trong Luật Khiếu nại, tố cáo. Do đó, cần phải có văn bản hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền về việc này. Có thể quy định theo hướng, đối với “hành vi hành chính” vi phạm pháp luật của cá nhân có thẩm quyền, mà công dân có căn cứ cho rằng hành vi đó mang động cơ, mục đích bất hợp pháp, thì họ sẽ thực hiện quyền tố cáo; trong trường hợp họ viết dưới hình thức đơn khiếu nại, thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn họ viết lại đơn.

Vấn đề thứ ba, về quy định việc “bồi thường” trong quyết định giải quyết khiếu nại. Điều 8 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định “Người bị thiệt hại… được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật”; khoản 7, Điều 38 và điểm h, khoản 2, Điều  45 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định về việc “bồi thường thiệt hại” trong quyết định giải quyết khiếu nại. Đây là nội dung bắt buộc phải có trong quyết định giải quyết khiếu nại, nếu hành vi hoặc quyết định hành chính bị khiếu nại là trái pháp luật (tức là khiếu nại đúng), gây thiệt hại cho các chủ thể khiếu nại và các chủ thể khiếu nại có yêu cầu bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là căn cứ pháp luật mà các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại áp dụng để tiến hành việc bồi thường và xác định mức bồi thường thiệt hại cụ thể trong từng vụ việc được quy định ở đâu. Theo pháp luật về dân sự thì việc bồi thường thiệt hại do quyết định hoặc hành vi hành chính trái pháp luật gây ra thuộc chế định “trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng”, được quy định cụ thể tại Điều 619 Bộ luật dân sự, đó là trách nhiệm “bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra”. Đây là quan hệ pháp luật về dân sự giữa một bên là “người bị thiệt hại do quyết định hoặc hành vi hành chính trái pháp luật gây ra” (người bị thiệt hại, đồng thời là người khiếu nại) và một bên là “cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật, gây thiệt hại trong khi thi hành công vụ” (người gây thiệt hại, đồng thời là người bị khiếu nại). Chính vì vậy mà việc tranh chấp “bồi thường” này phải được giải quyết theo quy định của pháp luật về dân sự và chỉ có Tòa án mới là chủ thể có thẩm quyền giải quyết. Theo chúng tôi, việc giải quyết tranh chấp “bồi thường” sẽ được tiến hành theo hai cách: thứ nhất, khi người khiếu nại đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại, thì vấn đề “bồi thường” thiệt hại sẽ qua thủ tục “thỏa thuận” giữa người khiếu nại (người bị thiệt hại) và người bị khiếu nại (người gây thiệt hại), nếu không nhất trí, thì người khiếu nại (người bị thiệt hại) có thể khởi kiện riêng vụ án dân sự tại Tòa án, việc giải quyết “bồi thường” sẽ theo thủ tục tố tụng dân sự (theo khoản 6, Điều 25 Bộ luật tố tụng dân sự); cách thứ hai, khi người khiếu nại (người bị thiệt hại) không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại, chuyển sang khởi kiện vụ án hành chính, đồng thời yêu cầu đòi “bồi thường” thiệt hại, thì việc giải quyết sẽ theo thủ tục tố tụng hành chính, tức là Tòa án sẽ giải quyết vụ án hành chính kết hợp với giải quyết yêu cầu đòi “bồi thường” thiệt hại (theo Điều 3 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998). Như vậy, nếu các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lại xem xét và quyết định luôn việc “bồi thường thiệt hại” thì sẽ là “can thiệp” không đúng thẩm quyền vào tranh chấp dân sự; hơn nữa, việc này sẽ làm mất quyền “tự thỏa thuận” giữa “người bị thiệt hại” và “người gây thiệt hại”; và nếu “người bị thiệt hại” không đồng ý với việc giải quyết “bồi thường” của chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, thì cách giải quyết tiếp theo sẽ như thế nào? Vì vậy, theo chúng tôi, nên bỏ phần quy định về bồi thường thiệt hại tại khoản 7, Điều 38 và điểm h, khoản 2, Điều  45 Luật Khiếu nại, tố cáo; vấn đề này nên chờ hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền./.

 

Phạm Quốc Huy

Vụ khiếu tố - Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Nguồn Tạp chí Thanh tra