Việc ký kết Hiến chương ASEAN đánh dấu một mốc lịch sử và có một ý nghĩa lớn lao đối với quá trình hợp tác giữa các nước trong khu vực Đông Nam á. Cho đến nay, bản Hiến chương ASEAN đã được 10 quốc gia thành viên ASEAN phê chuẩn và sẽ có hiệu lực từ đầu năm 2009. Nhân sự kiện này, bài viết giới thiệu về một số vấn đề pháp lý cơ bản của Hiến chương ASEAN.

1. Quy chế pháp lý và nguyên tắc hoạt động của ASEAN

1.1. Quy chế pháp lý của ASEAN

Hiến chương ASEAN lần đầu tiên khẳng định rõ ràng quy chế pháp lý quốc tế của tổ chức ASEAN. Như chúng ta biết, ASEAN ra đời từ năm 1967 qua việc thông qua Tuyên bố Băng cốc – một văn kiện mang tính chính trị, chứ không phải văn kiện pháp lý. Sau 40 năm phát triển, hiện nay, ASEAN trên thực tế là một tổ chức khu vực quan trọng, nhưng về mặt pháp lý, ASEAN vẫn là một hiệp hội. Cùng với việc ký kết Hiến chương, quy chế pháp lý của ASEAN đã được thay đổi một cách căn bản. Điều 3 của Hiến chương quy định “ASEAN là một tổ chức liên chính phủ và có quy chế pháp lý”. Trong quá trình thương lượng, các nước ASEAN đều nhất trí duy trì tính chất liên chính phủ của ASEAN, ASEAN không phải là một tổ chức siêu quốc gia và cũng chưa phải lúc gọi nó là Liên minh.

Hiện nay, ASEAN có 10 quốc gia thành viên. Câu hỏi đặt ra là: trong tương lai ASEAN có mở rộng ra nữa không? Và, tiêu chí để các quốc gia khác trở thành thành viên mới sẽ thế nào? Điều 6 của Hiến chương ASEAN nêu rõ 4 tiêu chí cụ thể như sau: Một là, quốc gia đó phải ở trong khu vực địa lý Đông Nam á được công nhận (tiêu chí này loại trừ việc ASEAN trở thành một tổ chức liên khu vực); Hai là, quốc gia đó phải được tất cả các thành viên của ASEAN công nhận; Ba là, quốc gia đó đồng ý chấp nhận sự ràng buộc của Hiến chương; Bốn là, quốc gia đó có khả năng và thiện chí thực hiện các nghĩa vụ thành viên của tổ chức. Hai tiêu chí sau tương tự như quy định của Hiến chương Liên hiệp quốc (1) và nhiều tổ chức quốc tế và khu vực khác, còn hai tiêu chí đầu mang tính đặc thù của ASEAN. Quyết định cuối cùng về việc kết nạp phải do Hội nghị cấp cao thông qua bằng đồng thuận.

Về cơ cấu tổ chức, một mặt Hiến chương ASEAN tiếp tục kế thừa khung cơ cấu hiện hành của ASEAN với các cơ quan: Hội nghị Cấp cao, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao và các Hội nghị Bộ trưởng chuyên ngành khác, Ban Thư ký … Tuy nhiên, điểm mới ở đây là vai trò của các cơ quan hiện hành đó được tăng cường hơn hoặc xác định cụ thể hơn. Hiện nay, Hội nghị Cấp cao chỉ họp mỗi năm 01 lần, nhưng sau này sẽ họp 02 lần /năm. Ngoài các thẩm quyền khác, Hội nghị Cấp cao sẽ xem xét các tranh chấp nảy sinh giữa các quốc gia thành viên ASEAN. Vai trò của Tổng Thư ký ASEAN và của quốc gia Chủ tịch ASEAN cũng có những nét mới, như Tổng Thư ký và Chủ tịch ASEAN có thể thực hiện chức năng hòa giải, môi giới, trung gian khi các thành viên ASEAN có tranh chấp yêu cầu (2); Tổng Thư ký được giao chức năng giám sát việc tuân thủ các khuyến nghị, quyết định của các cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN (3). Bên cạnh đó, Hiến chương cũng trù định lập thêm một số cơ quan mới như Hội đồng Cộng đồng An ninh – Chính trị ASEAN, Hội đồng Cộng đồng Kinh tế ASEAN, Hội đồng Cộng đồng Văn hóa – Xã hội ASEAN, ủy ban Các Đại diện thường trực ASEAN cũng như sẽ lập Cơ quan Nhân quyền của ASEAN.

1.2 Các nguyên tắc cơ bản của ASEAN

Hiến chương ASEAN đòi hỏi các thành viên ASEAN lẫn ASEAN với tư cách là một tổ chức phải tuân thủ 14 nguyên tắc cơ bản. Đó là các nguyên tắc: tôn trọng độc lập chủ quyền, bình đẳng, toàn vẹn lãnh thổ và bản sắc dân tộc của các nước thành viên; từ bỏ xâm lược, đe dọa hoặc sử dụng vũ lực hoặc bất kỳ hành động nào trái với pháp luật quốc tế; giải quyết hòa bình các tranh chấp; không can thiệp vào công việc nội bộ của các nước; tôn trọng quyền của mỗi nước thành viên quyết định sự phát triển của dân tộc mình; phát huy Hiến chương Liên hiệp quốc và pháp luật quốc tế, kể cả pháp luật nhân đạo quốc tế; kiềm chế không tham gia vào mọi chính sách hoặc hoạt động do bất kỳ thành viên ASEAN nào hoặc do bất kỳ quốc gia nào, thực thể phi quốc gia nào ngoài ASEAN tiến hành có thể đe dọa chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ hoặc ổn định chính trị, kinh tế của các nước thành viên; tôn trọng các nền văn hóa và tôn giáo khác nhau của nhân dân các nước ASEAN; tôn trọng các quyền tự do cơ bản, thúc đẩy và bảo vệ quyền con người và công lý xã hội.

2. Phương thức thông qua các quyết định của ASEAN

Một là, Hiến chương ASEAN tiếp tục khẳng định lại thực tiễn hiện hành của ASEAN là các quyết định sẽ được thông qua trên cơ sở trao đổi ý kiến và đồng thuận (consultation and consensus). Quy định này áp dụng cho tất cả các cơ quan của ASEAN từ Hội nghị Cấp cao, Hội đồng Điều phối, 03 Hội đồng Cộng đồng cho đến các cơ chế trực thuộc thấp hơn. Các tổ chức quốc tế, tổ chức khu vực khác cũng có quy định về việc thông qua các quyết định bằng phương thức đồng thuận. Nhưng điểm khác nhau giữa Hiến chương ASEAN và các văn bản pháp lý của các tổ chức quốc tế, tổ chức khu vực khác là đối với một số vấn đề nhất định các tổ chức quốc tế, tổ chức khu vực sẽ tiến hành bỏ phiếu nếu không đạt được đồng thuận. Còn Hiến chương ASEAN quy định, nếu không đạt được đồng thuận thì vấn đề sẽ được trình lên Hội nghị Cấp cao ASEAN quyết định.

Hai là, hiện nay trong khuôn khổ ASEAN có nhiều văn kiện pháp lý quốc tế đã được ký kết về các lĩnh vực hợp tác khác nhau và các hiệp định, thoả thuận khác sẽ còn tiếp tục được ký kết trong tương lai. Trong một số văn kiện pháp lý, các bên ký kết đã thỏa thuận quy định các phương thức thông qua quyết định khác (ngoài phương thức đồng thuận). Đối với những trường hợp như vậy, Hiến chương quy định sẽ áp dụng các phương thức đã được quy định trong các văn kiện pháp lý đó.

Ba là, riêng đối với việc thực hiện các cam kết kinh tế, trong trường hợp có sự đồng thuận thì cũng có thể vận dụng công thức tham gia linh hoạt, kể cả công thức ASEAN – X.

3. Phương thức giải quyết tranh chấp trong khuôn khổ ASEAN

3.1 Đối thoại, trao đổi ý kiến và thương lượng

Phù hợp với pháp luật quốc tế hiện đại cũng như căn cứ vào truyền thống của ASEAN, Hiến chương ASEAN nhấn mạnh biện pháp hàng đầu để giải quyết các tranh chấp giữa các thành viên ASEAN là thông qua đối thoại, trao đổi ý kiến và thương lượng. Các thành viên ASEAN cũng thừa nhận một thực tế là có khả năng các bên tranh chấp đã hết sức cố gắng, nhưng đối thoại, trao đổi ý kiến và thương lượng cũng không thể giúp giải quyết được tranh chấp. Trong những trường hợp như vậy, Hiến chương quy định các bên có thể thỏa thuận giải quyết các tranh chấp bằng các phương thức môi giới, trung gian, hòa giải hoặc trọng tài.

3.2 Giải quyết các tranh chấp giữa các thành viên ASEAN theo các cơ chế đã được quy định trong các văn kiện liên quan

Một là, đối với các tranh chấp liên quan đến các văn kiện của ASEAN thì các thành viên ASEAN có tranh chấp sẽ giải quyết các tranh chấp theo các cơ chế đã được quy định trong các văn kiện liên quan.

Hai là, đối với các tranh chấp liên quan đến các hiệp định kinh tế của ASEAN mà trong các hiệp định đó không quy định các thủ tục giải quyết tranh chấp thì Hiến chương xác định các thành viên ASEAN có tranh chấp sẽ áp dụng các phương thức đã được nêu trong Nghị định thư Viên Chăn về tăng cường cơ chế giải quyết tranh chấp. Như vậy, từ nay về sau khi thỏa thuận các hiệp định kinh tế mới của ASEAN, các thành viên ASEAN cũng có thể không cần có điều khoản về giải quyết tranh chấp liên quan hiệp định đó.

Ba là, đối với các tranh chấp không liên quan các văn kiện của ASEAN thì Hiến chương quy định các thành viên ASEAN có tranh chấp sẽ áp dụng phương thức giải quyết tranh chấp đã được xác định trong Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam á và các quy tắc thủ tục của Hiệp ước đó.

Bốn là, đối với các tranh chấp liên quan các văn kiện khác của ASEAN mà trong các văn kiện đó không quy định phương thức giải quyết thì Hiến chương quy định sẽ xây dựng các cơ chế giải quyết thích hợp, kể cả trọng tài.

Năm là, nếu sau khi các phương thức như vậy không đem lại kết quả thì các tranh chấp sẽ được trình lên Hội nghị cấp cao quyết định.

4. Các vấn đề pháp lý liên quan khác

4.1 Quyền ưu đãi, miễn trừ của tổ chức ASEAN, quan chức Ban Thư ký ASEAN và đại diện các quốc gia thành viên ASEAN

Hiến chương dành toàn bộ Chương VI để quy định vấn đề này, nhưng thực chất chỉ có 2 nội dung mang tính khung và định hướng. Một là, ASEAN với tư cách là một tổ chức liên chính phủ và viên chức Ban Thư ký ASEAN sẽ được hưởng các quyền ưu đãi, miễn trừ cần thiết để thực hiện mục tiêu và chức năng (4). Hai là, các hiệp định cụ thể sẽ được ký kết để xác định nội hàm của các ưu đãi, miễn trừ của ASEAN và viên chức Ban Thư ký ASEAN, kẻ cả Tổng Thư ký ASEAN; còn ưu đãi miễn trừ của Đại diện thường trực và viên chức của các nước thành viên tại tham gia các hoạt động ASEAN sẽ được điều chỉnh theo Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao hoặc pháp luật quốc gia của các nước thành viên liên quan.

4.2 Các quy chế cụ thể liên quan một số cơ quan

Do tính chất của Hiến chương, một số vấn đề pháp lý liên quan thủ tục hoạt động của một số cơ quan, hoặc bản chất pháp lý của một số cơ quan khác hoặc về một số vấn đề khác chỉ mới được quy định ở mức nguyên tắc khung, quy định khung mang tính chủ đạo và chưa được cụ thể. Các vấn đề đó bao gồm nội dung cụ thể của quy chế pháp lý của ASEAN (nói tại Điều 3), cơ chế giải quyết các tranh chấp liên quan các văn kiện khác của ASEAN mà trong đó không có quy định cụ thể phương thức giải quyết (nói tại Điều 25), các hiệp định về ưu đãi, miễn trừ cụ thể của ASEAN, của các đại diện thường trực và viên chức các Phái đoàn đại diện tại Gia -các -ta (các Điều 17,18,19), quy định thủ tục liên quan việc kết nạp thành viên mới (khoản 1 Điều 6), quy định thủ tục về các Hội nghị liên ngành (khoản 2c Điều 7), quy chế pháp lý của cơ quan nhân quyền ASEAN (Điều 14), quy tắc thủ tục về phối hợp với các thực thể khác (khoản 2 Điều 16), quy tắc thủ tục về tài chính và ngân sách, quy tắc thủ tục về việc Ban Thư ký giải thích Hiến chương.

4.3 Thủ tục sửa đổi bổ sung Hiến chương ASEAN

Sau khi Hiến chương đã có hiệu lực, có 2 vấn đề pháp lý liên quan là sửa đổi, bổ sung và xem xét lại Hiến chương. Về khả năng sửa đổi, thành viên ASEAN có quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung vào bất kỳ thời điểm nào. Hội đồng Điều phối của ASEAN sẽ xem xét và quyết định bằng đồng thuận về các đề nghị sửa đổi, bổ sung. Sau đó đề nghị sửa đổi, bổ sung mới được trình lên để Hội nghị cấp cao quyết định. Chỉ khi Hội nghị cấp cao đồng thuận thì sửa đổi bổ sung nào đó mới được thông qua. Cuối cùng, chỉ khi tất cả các thành viên ASEAN phê chuẩn sửa đổi, bổ sung thì bổ sung, sửa đổi đó mới có hiệu lực.

Về việc kiểm điểm lại Hiến chương, theo đúng quy định, Hội nghị cấp cao có thể quyết định kiểm điểm Hiến chương vào bất kỳ thời điểm nào (kể cả vào năm 2009). Tuy nhiên, thực tế khả năng này ít xảy ra vì Hiến chương là công trình của cả tập thể, đã tính đến sự quan tâm khác nhau của các thành viên. Hơn nữa, cũng cần một thời gian tương đối để thực thi nội dung đã được thỏa thuận. Việc sớm quyết định kiểm điểm Hiến chương, theo chúng tôi, cũng không phải là một tín hiệu tích cực. Nếu Hội nghị cấp cao không có quyết định nào khác thì vào năm 2013 sẽ tiến hành hội nghị kiểm điểm lại Hiến chương.

5. Những vấn đề cần tiếp tục giải quyết và hoàn thiện

5.1 Hiến chương ASEAN được xây dựng rất khẩn trương – trong 13 vòng đàm phán lần lượt tổ chức ở các nước thành viên. Đó là thành quả chung mang tính tập thể, đã tính đến ý kiến và nhận thức của cả 10 quốc gia. Về cơ bản, đó là một văn kiện pháp lý tốt, nhưng cũng có chỗ này chỗ kia chưa thật hoàn hảo. Ví dụ, quy định của khoản 2 Điều 19 rằng “ưu đãi miễn trừ của Đại diện thường trực và viên chức tham gia các hoạt động của ASEAN sẽ được điều chỉnh bởi Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao hoặc pháp luật của quốc gia thành viên liên quan” là chưa chặt chẽ. Quy định đó cho phép các quốc gia thành viên ASEAN lựa chọn giữa quy định của Công ước Viên 1961 và quy định nội luật của mình. Nếu các quy định của các quốc gia thành viên khác nhau thì mức độ ưu đãi, miễn trừ dành cho các Đại diện thường trực và các viên chức tham gia các hoạt động của ASEAN tại lãnh thổ của các thành viên khác nhau sẽ khác nhau. Hoặc là, Hiến chương ASEAN giống như Hiến pháp của một quốc gia, chỉ nên quy định những nội dung cơ bản nhất, quan trọng nhất. Do đó, theo chúng tôi, các nội dung của chương XI về cờ ASEAN (Điều 37), biểu tượng của ASEAN (Điều 39), ngày ASEAN (Điều 39) và bài ca của ASEAN (Điều 40) không thật cần thiết quy định trong Hiến chương.

5.2. Do mang tính chất khung, nên Hiến chương không thể bao quát mọi khía cạnh pháp lý cụ thể. Để các quy định của Hiến chương ASEAN được thực thi đầy đủ, cần tiếp tục xây dựng một loạt quy định cụ thể như sau. Một là, xác định nội hàm cụ thể trong quy chế pháp lý của ASEAN. Theo thực tiễn quốc tế, các tổ chức quốc tế và tổ chức khu vực liên chính phủ thường được trao các quyền cơ bản như ký kết các điều ước quốc tế, mua sắm chiếm hữu động sản và bất động sản, quyền khởi kiện và bị kiện trước tòa án. Các thành viên ASEAN sẽ bàn bạc vấn đề này, và nhiều khả năng các thành viên ASEAN cũng sẽ quy định các quyền tương tự cho tổ chức ASEAN. Hai là, cần khẩn trương xây dựng cơ chế giải quyết tranh chấp đối với việc giải thích và áp dụng các văn kiện của ASEAN mà trong đó chưa có quy định về cơ chế giải quyết tranh chấp. Trong vấn đề này, các luật gia ASEAN còn có sự giải thích khác nhau về việc thủ tục trọng tài có bắt buộc hay không. Chúng tôi cho rằng, Hiến chương không hề có hàm ý: trọng tài là thủ tục bắt buộc, mà việc đó là theo sự thỏa thuận của các Bên tranh chấp. Vấn đề thứ 3 mà các nước ASEAN cần phải thỏa thuận là tính chất của cơ chế nhân quyền ASEAN sẽ là gì, cũng như xây dựng các quy định cụ thể về ưu đãi, miễn trừ mà bản thân tổ chức ASEAN cũng như các viên chức của Ban Thư ký ASEAN được hưởng.

Nguyễn Duy Chiến

(1) Theo khoản 1 Điều 4 Hiến chương Liên hiệp quốc tiêu chí để gia nhập Liên hiệp quốc là “các quốc gia yêu chuộng hòa bình chấp nhận các nghĩa vụ theo Hiến chương và, theo đánh giá của LHQ, có khả năng và có thiện chí thực hiện các nghĩa vụ đó”.

(2) Khoản 2 Điều 23 của Hiến chương.

(3) Khoản 1 Điều 27 của Hiến chương.

(4) Khoản 1 Điều 17 và khỏan 1 Điều 18.