Dự án Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) đã được Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2007. Đây là một Dự án luật lớn và rất phức tạp, vì xử phạt hành chính liên quan đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội cũng như mọi cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân. Để có thể cho ra đời một Bộ luật tốt, đáp ứng được yêu cầu nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong quản lý hành chính nhà nước, đấu tranh chống vi phạm hành chính trong tình hình mới và bảo đảm được tính tương thích của pháp luật Việt Nam với pháp luật quốc tế, tôn trọng các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế, bảo vệ quyền con người, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì việc nghiên cứu các kinh nghiệm xây dựng pháp luật của nước ngoài về vấn đề này là rất cần thiết.

Cho dù xu hướng toàn cầu hóa đang diễn ra mạnh mẽ trên thế giới và ảnh hưởng đến tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, lập pháp, đối nội, đối ngoại của mỗi quốc gia nhưng do những đặc điểm riêng về lịch sử, kinh tế, xã hội, thể chế chính trị, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, truyền thống pháp luật và chủ quyền quốc gia... mà mỗi nước đều xây dựng cho mình một hệ thống pháp luật riêng, phù hợp với điều kiện chính trị, xã hội của từng nước. Pháp luật xử lý vi phạm hành chính ở các nước, do đó, cũng được xây dựng theo những phương thức và mô hình khác nhau. Tuy nhiên, qua nghiên cứu pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của một số nước châu Âu như Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa Malta, luật về xử lý vi phạm hành chính một số bang của Mỹ, Australia, luật về xử lý vi phạm hành chính của Trung Quốc v.v.., tựu trung có thể thấy một số mô hình xây dựng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính như sau:

Ở một số nước, cơ quan lập pháp không ban hành đạo luật hay pháp lệnh riêng về xử phạt vi phạm hành chính mà các quy định về xử phạt hành chính được xác lập trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Ví dụ, việc xử phạt hành chính trong lĩnh vực môi trường được đưa vào đạo luật về bảo vệ môi trường, vi phạm hành chính trong việc sử dụng tiền tệ được quy định ngay trong đạo luật về tiền tệ (ví dụ Luật về Chấp thuận sử dụng đồng tiền chung châu Âu (euro) của Malta quy định việc xử phạt hành chính đối với các vi phạm hành chính trong lĩnh vực này ngay trong đạo luật nói trên).

Một điển hình của mô hình này có thể nhắc tới là luật pháp của Australia. Australia là quốc gia liên bang chịu ảnh hưởng đáng kể bởi hệ thống pháp luật án lệ. ở Australia, án lệ được coi là nguồn luật chủ yếu trong việc điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội. Tuy vậy, pháp luật thành văn vẫn tồn tại và có chỗ đứng nhất định. Sự ra đời của các quy phạm thành văn là nhằm đáp ứng nhu cầu điều chỉnh một cách kịp thời những quan hệ xã hội mới phát sinh, bổ sung những điểm còn thiếu trong hệ thống pháp luật án lệ. Sự ra đời của luật thành văn còn do sự giao lưu và tác động lẫn nhau của các hệ thống pháp luật trên thế giới hiện nay, hệ thống pháp luật lục địa cũng chịu những ảnh hưởng nhất định của hệ thống thông luật và ngược lại. Cũng giống như nhiều quốc gia liên bang khác, ở Australia tồn tại hai hệ thống pháp luật, hệ thống pháp luật liên bang và hệ thống pháp luật tiểu bang. Thông thường pháp luật liên bang sẽ điều chỉnh đối với một số lĩnh vực quan trọng và cần thiết phải có sự thống nhất chung như an ninh, quốc phòng…, còn pháp luật tiểu bang sẽ điều chỉnh các quan hệ phát sinh gắn với đời sống kinh tế, xã hội trong phạm vi tiểu bang. Liên quan đến vấn đề quy định chế tài, ở Australia, các vi phạm về hành chính hay hình sự sẽ được xử lý căn cứ theo pháp luật của mỗi tiểu bang. Chẳng hạn như ở New South Wales - một bang lớn của Australia - pháp luật thành văn được sử dụng khá phổ biến, trong đó có các quy định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường. Tại đây, một hệ thống các văn bản về môi trường được ban hành tương đối đầy đủ, quy định cụ thể trách nhiệm bảo vệ môi trường, đồng thời xác định hậu quả pháp lý mà mỗi cá nhân tổ chức phải gánh chịu khi có hành vi vi phạm. New South Wales đã ban hành đạo luật về kiểm soát tiếng ồn (năm 1975), đạo luật về hóa chất độc hại liên quan đến môi trường (năm 1985), đạo luật về tòa án đất đai và môi trường (năm 1979), đạo luật về không khí sạch (năm 1961), đạo luật về cải thiện môi trường các dòng sông và bãi bồi ven biển (năm 1948), đạo luật về nước sạch (năm 1970), đạo luật về rác thải (năm 1970), đạo luật về các công trình có hại cho sức khỏe (1990), đạo luật về đánh giá đối với các dự án môi trường, đạo luật về những vi phạm trong lĩnh vực môi trường và các biện pháp xử phạt (năm 1989)... Trong mỗi đạo luật trên đều có nội dung quy định về xử lý vi phạm hành chính. Như vậy, ở New South Wales không có một văn bản pháp luật chung (dưới dạng một bộ luật) quy định thống nhất về các hành vi vi phạm và những chế tài được áp dụng. Các vi phạm hành chính sẽ được xác định trong mỗi văn bản chuyên ngành. Tuy nhiên, vào năm 1989, Australia đã ban hành đạo luật về những vi phạm trong lĩnh vực môi trường và các biện pháp xử phạt (Environmental Offences and Penalties Act 1989 No. 150) nhưng đây cũng không phải là đạo luật chung quy định về xử lý vi phạm hành chính. Đạo luật này chỉ quy định các hình thức xử phạt đối với các vi phạm được quy định tại đạo luật về không khí sạch năm 1961, đạo luật về nước sạch năm 1970, đạo luật kiểm soát tiếng ồn năm 1975 và đạo luật kiểm soát ô nhiễm môi trường năm 1970. Ngoài ra, đạo luật này còn quy định các biện pháp xử phạt đối với các hành vi đổ rác thải trái pháp luật, hành vi làm thủng, gây đổ, rò rỉ các loại chất và hành vi làm cạn kiệt tầng ô-dôn,... Bên cạnh các quy định của đạo luật xử lý vi phạm về môi trường năm 1989, các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực môi trường còn có thể bị áp dụng các chế tài được quy định tại các văn bản khác như đạo luật về cải thiện môi trường các dòng sông và bãi bồi ven biển (năm 1948), đạo luật về các công trình có hại cho sức khỏe (năm 1990) … Như vậy, có thể thấy rằng, ở New South Wales, mặc dù các biện pháp xử phạt được ghi nhận trong nhiều đạo luật cụ thể khác nhau, nhưng nhu cầu quy định một cách thống nhất việc xử lý vi phạm hành chính trong một đạo luật là vấn đề có thực, mặc dù đạo luật năm 1989 chỉ quy định một mảng về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.

Tại một số quốc gia khác, như Cộng hòa Liên bang Nga, Trung Quốc… cơ quan lập pháp ban hành một đạo luật, pháp lệnh riêng về xử phạt /xử lý vi phạm hành chính nói chung (tương tự như ở Việt Nam hiện nay). Trong các nước này thì cũng có hai xu hướng khác nhau, có nước ban hành Bộ luật về Xử phạt vi phạm hành chính, trong đó quy định cả hành vi vi phạm trong từng lĩnh vực cụ thể, hình thức xử phạt, thẩm quyền và thủ tục xử phạt, nguyên tắc xử phạt v.v.. như Cộng hòa Liên bang Nga, có nước lại chỉ ban hành đạo luật quy định các vấn đề chung, cơ bản liên quan đến nguyên tắc, hình thức, thẩm quyền, thủ tục xử phạt mà không quy định cụ thể về hành vi vi phạm hành chính như Trung Quốc.

Bộ luật Xử phạt vi phạm hành chính của Cộng hòa Liên bang Nga được Duma quốc gia thông qua ngày 20/12/2001 và được Hội đồng Liên bang phê chuẩn ngày 26/12/2001. Đây là một bộ luật với quy mô khá đồ sộ gồm 4 phần, 26 chương, 530 điều, trong đó quy định cụ thể về nguyên tắc, thẩm quyền, thủ tục, chế tài xử phạt vi phạm hành chính. Lĩnh vực xử phạt được quy định trong Bộ luật bao trùm hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội như các hành vi xâm phạm quyền công dân, đạo đức xã hội, sức khỏe, vệ sinh dịch tễ, quyền sở hữu, tài nguyên thiên nhiên và môi trường, giao thông, thông tin và viễn thông, tài chính, kinh doanh… Đối với mỗi lĩnh vực, luật đều có những quy định về hình thức vi phạm cũng như chế tài cụ thể. Bộ luật gồm bốn phần chính: Những quy định chung; Các vi phạm hành chính; Thẩm phán, cơ quan, người có chức vụ có thẩm quyền xử lý các vụ vi phạm hành chính; Thủ tục xử lý các vụ vi phạm hành chính. Bộ luật này quy định 8 hình thức xử phạt hành chính, trong đó chia thành hình phạt chính và hình phạt bổ sung. Hình phạt chính bao gồm cảnh cáo, phạt tiền, tước quyền đã cấp, phạt giam hành chính, tước quyền đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo đối với pháp nhân. Tịch thu (có hoặc không bồi hoàn) công cụ thực hiện hoặc là đối tượng của vi phạm hành chính, trục xuất có thể áp dụng là hình phạt chính hoặc hình phạt bổ sung.

Một trong những điểm đáng lưu ý là Bộ luật này quy định mức phạt tiền căn cứ vào mức lương tối thiểu. Mức phạt tiền đối với công dân và người có chức vụ, pháp nhân là khác nhau (mức phạt tiền đối với công dân không được cao hơn 25 lần mức lương tối thiểu, đối với người có chức vụ không cao hơn 50 lần mức lương tối thiểu, đối với pháp nhân không cao hơn 1000 lần mức lương tối thiểu). Điều này tạo ra sự linh hoạt và khắc phục được tính lạc hậu trong các mức phạt tiền khi xảy ra tình trạng trượt giá hoặc khi mức sống xã hội tăng dẫn đến mức lương tối thiểu có sự thay đổi.

Luật Xử phạt vi phạm hành chính của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa được ban hành năm 1996, gồm có 8 chương, 64 điều, về nội dung và hình thức luật này có nhiều nét tương đồng với Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính của Việt Nam năm 1989, tức là chỉ quy định những nguyên tắc, hình thức, trình tự, thủ tục chung liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính.Luật quy định sáu hình thức xử phạt hành chính, không phân biệt hình thức xử phạt chính hay xử phạt bổ sung (khác với cách quy định trong Bộ luật Xử phạt vi phạm hành chính của Cộng hòa liên bang Nga và Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính của Việt Nam), bao gồm: cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu sung công tài sản và thu nhập bất hợp pháp, ra lệnh đình chỉ sản xuất và hoạt động, tạm đình chỉ hoặc tịch thu giấy phép và phạt giam hành chính.

Luật Xử phạt vi phạm hành chính của Trung Quốc không quy định cụ thể các hành vi vi phạm hành chính. Luật này cũng không điều chỉnh các biện pháp xử lý hành chính khác mà những biện pháp này được quy định trong một văn bản riêng biệt của Chính phủ về biện pháp giáo dục lao động, áp dụng đối với người nghiện ma túy, mua bán dâm, xâm phạm trật tự an toàn xã hội chưa đến mức xử lý hình sự. Hiện nay, Trung Quốc đang tiến hành xây dựng Luật về Cải hóa hành vi phạm pháp thay cho văn bản dưới luật này để bảo đảm sự dân chủ và tiến bộ hơn.

Qua nghiên cứu pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của một số nước trên thế giới, có thể thấy rằng, mô hình xây dựng một đạo luật riêng về xử phạt vi phạm hành chính bao gồm cả hành vi vi phạm, chế tài, thẩm quyền và thủ tục xử phạt cũng đã được một số nước áp dụng. Bên cạnh đó, có nước lựa chọn ban hành luật quy định những nguyên tắc chung về hình thức xử phạt, thẩm quyền, thủ tục xử phạt mà không quy định cụ thể về các hành vi vi phạm hành chính. Tuy nhiên, đa phần các nước không có luật riêng về xử phạt vi phạm hành chính mà các chế tài xử phạt, thẩm quyền xử phạt, hành vi vi phạm được quy định trong các đạo luật chuyên ngành về từng lĩnh vực. Xu hướng trên thế giới hiện nay là ưu tiên ban hành những luật đạo chuyên ngành, quy định những vấn đề nhỏ lẻ (có những đạo luật chỉ 2-3 trang) nhằm nhanh chóng có những điều chỉnh pháp luật đối với những vấn đề mới phát sinh, vì việc ban hành những đạo luật lớn, đồ sộ thường mất nhiều công sức và kéo dài về mặt thời gian. Đây là vấn đề chúng ta cũng cần nghiên cứu, tham khảo khi lựa chọn những bước đi cụ thể trong việc xây dựng một mô hình Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam trong những năm tới. Nhìn chung, những nước có luật riêng về xử phạt hành chính chủ yếu là các nước chịu ảnh hưởng bởi pháp luật XHCN, hướng tới sự rành mạch, rõ ràng, tập trung và tránh chồng chéo, phức tạp trong pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, còn các nước theo xu hướng quy định hành vi vi phạm hành chính trong các đạo luật chuyên ngành ưu tiên đến tính thực tiễn, tiện lợi, sát hợp và kịp thời của việc quy định hành vi vi phạm ngay trong từng đạo luật liên quan đến từng lĩnh vực cụ thể. Sự đa dạng của phương thức xây dựng và ban hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở các nước trên thế giới là tất yếu và đây là kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam trong việc tham khảo để lựa chọn phương án phù hợp và khả thi cho việc xác định mô hình Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính của Việt Nam trên cơ sở điều kiện, hoàn cảnh thực tiễn cũng như yếu tố chính trị, lịch sử, truyền thống lập pháp và quá trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp của quốc gia. 

ThS. Đỗ Hoàng Yến
Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 107, tháng 10/2007