Điểm đáng lưu ý trong giai đoạn chuẩn bị dự án luật là hoạt động phân tích chính sách trước khi thiết kế cụ thể các chương, điều của dự thảo luật. Ở một số nước, từ các nguồn sáng kiến khác nhau, bộ phận phân tích chính sách ở các bộ chuyên nghành sẽ lập kế hoạch, chuẩn bị dự thảo miêu tả về ý tưởng lập pháp và các lý do của nó, các báo cáo tác động dự kiến của chính sách, việc tham vấn ý kiến công chúng, dự trù nguồn tài chính…Sau khi trao đổi với các bộ hữu quan, bộ chủ quản sẽ chuẩn bị tài liệu như một bản ghi nhớ (các vấn đề về chính sách) để trình Chính phủ. Sau khi Chính phủ cho ý kiến, tài liệu này sẽ được gửi cho 1 cơ quan chuyên môn (ví dụ như ở Canada là Bộ tư pháp) để tiến hành soạn thảo. Trong quá trình soạn thảo, có sự phối hợp chặt chẽ giữa các chuyên gia pháp lý và các chuyên gia của các bộ liên quan (về chính sách). Dự thảo sau khi soạn thảo xong sẽ được thông qua tại phiên họp Chính phủ và được trình lên nghị viện.

Tại Nghị viện của nhiều nước trên thế giới, quá trình thảo luận và thông qua luật được thực hiện theo những cách khác nhau . Dự án luật có thể được thông qua theo quy trình 1, 2 hoặc 3 phiên họp (hay còn gọi là 3 lần đọc). Theo thống kê của Liên minh Nghị viện thế giới thì có 35 nước thông qua luật  theo quy trình 3 phiên họp. Một số nét chính của quy trình này có thể tóm tắt như sau:

- Ở một số nước theo chế độ đại nghị, đặc biệt là những nước theo mô hình Nghị viện Anh (như Anh, Canada, Australia..), việc thảo luận và thông qua luật được thực hiện theo thủ tục “ba lần đọc”(reading).

+ Lần đọc thứ nhất

Lần đọc thứ nhất được tiến hành với mục đích đơn giản là để giới thiệu và đưa một dự luật vào quy trình xem xét. Thông thường lần đọc này mang tính hình thức và không dẫn đến một sự tranh luận hoặc sửa đổi nào. Sau lần đọc này, dự thảo luật được chính thức in và phổ biến cho công chúng.

+  Lần đọc thứ hai và chuyển dự án luật đến các Uỷ ban

Lần đọc thứ hai được thực hiện với mục đích trình nghị viện xem xét, thảo luận về những nguyên tắc cơ bản của dự luật và sau đó chuyển dự án luật tới xem xét ở các Uỷ ban hữu quan. Đây là một giai đoạn có ý nghĩa quan trọng trong quy trình thảo luận, thông qua luật.

Thủ tục đọc thứ hai sẽ được mở đầu bằng việc Chính phủ mà cụ thể là Bộ trưởng phụ trách luật được soạn thảo trình bày trước Nghị viện về những nguyên tắc chính và những nội dung cơ bản của dự luật. Trên cơ sở báo cáo của Bộ trưởng, Nghị viện sẽ chỉ thảo luận về những vấn đề thuộc về chính sách, những nội dung chính của dự luật mà không đi vào việc thảo luận chi tiết về câu chữ  hoặc các nội dung quá cụ thể. Chính ở giai đoạn này, Nghị viện quyết định về nội dung chính sách của dự án luật. Những quyết định này, về nguyên tắc, sẽ không được xem lại ở các giai đoạn sau nhằm tránh việc thảo luận đi, thảo luận lại. Quy định như vậy sẽ tạo ra tính thống nhất trong các lần thảo luận, bảo đảm tính hiệu quả trong việc thảo luận, thông qua luật. Sau khi thảo luận, Nghị viện có thể sẽ có những quyết định khác nhau đối với dự luật: chuyển dự luật đến các Uỷ ban của Nghị viện để xem xét; bác bỏ dự luật; hoặc tạm hoãn xem xét dự luật trong một thời gian nhất định (trên thực tế, đây là giải pháp để Nghị viện từ chối xem xét dự luật).

+  Xem xét dự luật ở các Uỷ ban

 Dự án được tiếp tục xem xét nếu được Nghị viện quyết định chuyển cho các Uỷ ban để xem xét. Dự luật có nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền của Uỷ ban nào thì sẽ được chuyển tới Uỷ ban đó. Nếu dự luật có nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền của nhiều Uỷ ban khác nhau thì dự luật được gửi tới các Uỷ ban hữu quan đó. Tuỳ cách làm ở từng nước, dự luật có thể được xem xét trước ở một Uỷ ban rồi chuyển sang xem xét tiếp ở Uỷ ban khác; hoặc dự luật được xem xét đồng thời ở mỗi Uỷ ban về nội dung có liên quan đến thẩm  quyền của Uỷ ban.

Việc xem xét dự luật ở các Uỷ ban có vai trò rất quan trọng. Tại các Uỷ ban dự luật sẽ được xem xét một cách chi tiết (kể cả về kỹ thuật soạn thảo). Đặc biệt ở một số nước (như Italia, Tây ban nha…) dự luật có thể được thông qua ở các Uỷ ban nếu được Nghị viện cho phép. Các Uỷ ban được trao cho nhiều thẩm quyền trong giai đoạn xem xét dự án. Bộ trưởng có thể được mời dự các phiên họp của Uỷ ban và có thể bị chất vấn. Các Uỷ ban có thể mời chuyên gia cho ý kiến. Sau khi xem xét, Uỷ ban sẽ chuẩn bị Báo cáo trình ra Nghị viện, trong đó nêu quan điểm của thành viên Uỷ ban, các đề xuất về việc sửa đổi dự án.

+  Lần đọc thứ ba và thông qua

Giai đoạn đọc lần ba là giai đoạn Nghị viện xem xét lần cuối trước khi thông qua. Lần đọc này có nhiều điểm giống với lần đọc thứ hai, tuy nhiên những sửa đổi trong lần này không được trái với những nội dung có tính nguyên tắc của dự luật đã được thông qua tại lần trước. Trong lần đọc thứ ba, dự án có thể được đưa ra để biểu quyết thông qua hoặc được gửi trả lại cho Uỷ ban. Các dự án được trả lại cho Uỷ ban thường vì lý do chính trị hoặc vì tình hình thay đổi nên cần phải sửa lại dự luật.

Một số nước quy định nguyên tắc là các dự luật phải được thông qua theo từng điều; nhưng cũng có nước quy định việc thông qua có thể thực hiện bằng cách biểu quyết một hoặc nhiều chương có nội dung liên quan với nhau. Tuy nhiên, trong quy trình lập pháp của nhiều nước, thủ tục biểu quyết thông qua cũng mang tính hình thức vì trước đó các ý kiến của nghị sĩ đã được tiếp thu và đến khi dự luật được đưa ra biểu quyết thì nó đã nhận được sự đồng thuận của đa số nghị sĩ.

Đối với những nước có mô hình Nghị viện có hai viện thì dự luật được tiếp tục chuyển xem xét ở viện thứ hai với quy trình tương tự với quy trình nêu trên (có thể có sự thay đổi ít nhiều).

- Ở một số nước, quy trình thông qua luật theo ba lần đọc có thể có những điểm khác với quy trình nêu trên, cụ thể là:

+ Tại lần đọc thứ nhất, nghị viện thảo luận về tính cấp thiết của dự án luật và quyết định về việc có cần thiết ban hành văn bản luật này hay không. Nghị viện sẽ chuyển dự luật cho một Uỷ ban thường trực hoặc thành lập Uỷ ban lâm thời để tiếp tục chỉnh lý dự án luật nếu nghị viện nhất trí về tính cần thiết của dự án luật và tư tưởng chỉ đạo, nguyên tắc của dự án.

+ Tại lần đọc thứ hai, nghị viện sẽ thảo luận nội dung chi tiết của dự án luật. Việc thảo luận diễn ra sau khi nghị viện nghe Uỷ ban đã chỉnh lý dự án luật đọc báo cáo về công tác chỉnh lý và toàn văn nội dung của dự án luật. Các thành viên nghị viện sẽ thảo luận và biểu quyết đối với từng ý kiến bổ sung, sửa đổi vào các điều khoản của dự án. Sau đó dự luật được chuyển lại cho Uỷ ban để tiếp tục chỉnh lý lại.

+ Tại lần đọc thứ ba, nghị viện sẽ xem xét toàn bộ dự án luật cùng với tất cả những ý kiến bổ sung, sửa đổi đã được thông qua trước đó. Những ý kiến bổ sung, sửa đổi mới sẽ không được chấp nhận, trừ những ý kiến về biên tập. Sau đó, nghị viện biểu quyết thông qua luật.

- Ở một số nước theo chế độ cộng hoà tổng thống (mà điển hình là ở Hoa Kỳ), quy trình thông qua luật có những nét đặc thù khác biệt với quy trình trên. Ở các nước này không nhất thiết phải có thủ tục đọc lần thứ nhất. Các dự án do các nghị sĩ đệ trình và được chuyển ngay cho các Uỷ ban có thẩm quyền xem xét. Các Uỷ ban của Nghị viện thường có thẩm quyền rất lớn và dự luật thường được xem xét rất cẩn thận ở các Uỷ ban. Dự luật được đưa ra Nghị viện xem xét sau khi có báo cáo của Uỷ ban. Giai đoạn xem xét này của Nghị viện có vai trò rất quan trọng trong quy trình lập pháp. Sau khi xem xét xong dự luật, Nghị viện sẽ biểu quyết thông qua.

Khác với các văn bản Luật, Hiến pháp có ý nghĩa và giá trị đặc biệt quan trọng, có hiệu lực tối cao. Ở các Nhà nước dân chủ tư sản, chủ nghĩa hợp hiến được đề cao, theo đó hiến pháp là tối cao, không một cơ quan nào của chính quyền được đình chỉ thi hành hay đơn phương sửa đổi hiến pháp; có chế độ tài pháp hiến pháp để xét xử những hành vi bất hợp hiến của công quyền. Xét dưới góc độ quyền lực của hiến pháp, chủ nghĩa hợp hiến có các yếu tố cơ bản: một hiến pháp có quyền lực tối cao; một quy trình sửa đổi hiến pháp đặc biệt; một chế độ tài phán hiến pháp. Về nội dung của hiến pháp, theo các học giả tư sản thì tinh thần chung của chủ nghĩa hợp hiến là giới hạn chính quyền và bảo vệ quyền con người. Để có thể giới hạn được công quyền, phải theo các nguyên tắc chủ quyền nhân dân và chính quyền dân chủ, phân chia và đối trọng quyền lực, tư pháp độc lập. Để có thể bảo vệ được quyền của con người, hiến pháp phải liệt kê các quyền cơ bản với tính chất như là các quyền tự nhiên mà chính quyền không được xâm phạm. Như vậy, xét trên phương diện nội dung, chủ nghĩa hợp hiến có các yếu tố: chủ quyền nhân dân và chính quyền dân chủ; phân chia và đối trọng quyền lực; tư pháp độc lập; các quyền cơ bản của con người trong hiến pháp.

Với những ý nghĩa và tính chất như vậy nên việc ban hành, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải có một qui trình đặc biệt khác với qui trình được dùng để ban hành, sửa đổi, bổ sung luật thông thường. Tuy nhiên, cũng có một số nước sử dụng ngay quy trình lập pháp để sửa đổi, bổ sung Hiến pháp (mô hình Hiến pháp mềm dẻo). Ví dụ Hiến pháp "không pháp điển hóa" của Vương quốc Anh gồm có một phần là các luật quan trọng và một phần là các tục lệ không thành văn. Các luật tạo nên hiến pháp Vương quốc Anh có thể được sửa đổi qua một hành động đơn giản của Quốc hội Vương quốc Anh. Các hội nghị hiến pháp của Vương quốc Anh (nơi các nghị quyết không thành văn được thảo luận) được triệu tập để tiến hóa về mặt tổ chức theo thời gian. Luật cơ bản của Israel (Hiến pháp Israel) có thể được sửa đổi một cách đơn giản tại Knesset (Quốc hội) của Israel.

Ở đa số các nước dân chủ tư sản khác, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp được thực hiện theo quy trình đặc biệt. Các quy trình này được quy định theo nhiều mô hình khác nhau tùy thuộc vào các nước khác nhau, và nhìn chung có thể chia làm các loại sau đây:

- Mô hình đa số đặc biệt: Hiến pháp của đa số các quốc gia qui định rằng hiến pháp có thể được sửa đổi bởi ngành lập pháp, nhưng với điều kiện là phải qua một cuộc biểu quyết với kết quả đa số. Thông thường là một đa số 2/3 tổng số phiếu bầu. Trong một quốc hội lưỡng viện, nó có thể bị bắt phải được đa số đặc biệt tại cả hai viện lập pháp. Hiến pháp của Brazil có thể được sửa đổi  với sự đồng thuận của cả hai viện quốc hội với số phiếu đa số là 3/5. Việc sửa đổi Hiếp pháp Úc đòi hỏi cả đa số cử tri toàn quốc và đa số cử tri tại đa số các tiểu bang. Điều đó có nghĩa là một Hiến pháp sửa đổi phải được thông qua với đa số phiếu tại 4 trong 6 tiểu bang của Úc và cũng như đa số phiếu trên toàn quốc.

- Mô hình trưng cầu dân ý: Một số hiến pháp chỉ có thể sửa đổi bằng sự ưng thuận trực tiếp toàn cử tri trong một cuộc trưng cầu dân ý. Tại một số quốc gia, một quyết định đưa sửa đổi Hiến pháp ra trưng cầu toàn cử tri trước tiên phải qua ngành lập pháp. Tại các quốc gia khác, trưng cầu dân ý có thể được công dân đề xướng qua một thỉnh nguyện thư được ký bởi một tối thiểu con số cử tri có đăng ký đi bầu.

- Mô hình đa số liên tiếp: Một số nền pháp lý đòi hỏi sửa đổi hiến pháp phải được ngành lập pháp chấp thuận vào hai dịp khác nhau trong khoảng thời gian của hai nhiệm kỳ liên tiếp và khác nhau, cùng với một cuộc tổng tuyển cử trong thời gian quá độ. Dưới một số các hiến pháp như vậy sẽ có một cuộc giải tán quốc hội và một cuộc tổng tuyển cử ngay lập tức vào thời gian mà Hiến pháp sửa đổi được áp dụng lần đầu tiên.

- Các mô hình khác:

Việc sửa đổi Hiến pháp Hoa Kỳ phải được thông qua bởi 3/4 tổng số các lập pháp tiểu bang hay hội thảo hiến pháp, đặc biệt được bầu lên tại mỗi tiểu bang trước khi nó có hiệu lực. Tại Canada các sửa đổi Hiến pháp khác nhau đòi hỏi một sự kết hợp khác nhau các chính quyền tỉnh bang để đại diện một tỉ lệ nào đó dân số quốc gia tán thành.

Trong thực tế, nhiều nền pháp lý kết hợp lại nhiều hơn một loại các qui trình sửa đổi Hiến pháp thông thường. Thí dụ, Hiến pháp của Pháp có thể được sửa đổi bởi một trong hai cách sau: hoặc là bằng cách đa số đặc biệt hoặc là bằng một cuộc trưng cầu dân ý. Mặt khác, việc sửa đổi hiến pháp của tiểu bang Massachusetts đầu tiên phải được tán thành bởi đa số đặc biệt tại lập pháp trong thời gian hai nhiệm kỳ liên tiếp và rồi sau đó được đưa ra để trưng cầu dân ý.

Có một số hiến pháp qui định rằng các điều khoản khác nhau của chúng phải được sửa đổi trong những cách khác nhau. Đa số các điều khoản trong hiến pháp của Lithuania có thể được sửa đổi theo thể thức đa số đặc biệt tại quốc hội nhưng một sự thay đổi tình trạng quốc gia thí dụ như một "cộng hòa dân chủ độc lập" thì phải được tán thành bởi 3/4 đa số trong một cuộc trưng cầu dân ý. Không như những điều khoản khác của nó, một cuộc trưng cầu dân ý bắt buộc phải có để sửa đổi một phần của hiến pháp Iceland nói về quan hệ của nhà thờ và nhà nước.

Nguyễn Phương Thảo

Nguồn: Website Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử